權力創設空間：我國戰略功能區發展的政治邏輯

[摘要]權力創設空間是我國戰略功能區建設的重要邏輯。從整體上看，空間的功能主要體現權力的意志，權力不斷劃分空間功能的同時，又不斷實現空間功能的復合與整合。在權力與空間的互動中，既有權力服務于空間發展的需求從而創設“經濟區行政”的實踐，也包含權力不斷改造空間功能以適配自身需求的過程，還存在空間基礎上權力體系的重構。權力創設空間的過程從功能區的空間范圍調整起始，通過內部的功能調整、體制調適，直到適應空間新功能的權力體系重構完成而結束，權力的生產性作為核心的驅動機制推動了這一進程的完成。

[關 鍵 詞]功能區劃 ?戰略功能區 ?國家級新區 ?尺度重構 ?權力生產性

[基金項目]本文為國家社科基金重點項目“中國國家治理現代化的戰略愿景與路徑優化研究”（14AZD009）的階段性成果。

[作者簡介]趙吉（1993-），男，黑龍江哈爾濱人，上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生，研究方向：當代中國政治理論、城市治理與公共政策、政治地理學。

[中圖分類號]C91-03 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）06-0048-08

一、 研究背景與問題提出

改革開放以來，我國在不同的歷史時期設立了經濟特區、開發區、國家級新區、自由貿易試驗區、綜合配套改革試驗區等承載國家發展和治理使命的戰略功能區。這些戰略功能區的設立并不是單純的經濟現象。一方面戰略功能區建設本身就服務于超越經濟增長的一般性目標，如區域平衡、生態保護、社會治理創新、政府改革等;另一方面戰略功能區的建設背后必然存在權力對空間的掌控邏輯。如此多種類、尺度、規模、層級的戰略功能區建設，是作為發展型國家的中國改革開放進程中值得重視的經驗現象，以權力創設空間為視角深入分析我國戰略功能區的發生發展與演變邏輯，有助于進一步解釋中國治理與發展的特色實踐。

改革開放后，我國的戰略功能區建設肇始于經濟特區的設立。深圳特區作為我國經濟特區的代表，不僅成為強勁的經濟增長極，也成為政府體制改革創新的突破口。戰略功能區的又一典型代表就是1990年代起作為國家級新區的浦東新區，浦東新區是我國首個設立的國家級新區，也是我國改革開放以來重要的戰略功能區實踐。浦東新區不同于深圳特區，是在上海市范圍內劃出一部分特定區域，作為承載國家重大發展戰略的綜合性功能區。浦東新區之后，國家又先后創設了18個國家級新區，以及諸多自由貿易試驗區、綜合配套改革試驗區等。值得注意的是，我們發現國家諸多戰略功能區都在同一空間內，疊加了多重功能區屬性，如浦東新區、濱海新區轄區內，就疊加了國家級新區、綜合配套改革試驗區、自主創新示范區、開發區等如此多類型的功能區。這一現象并非理所當然，如此復雜的功能空間創設，其背后蘊含著豐富的權力運作邏輯。政治學科不能將功能區當作純粹的經濟現象，而忽視權力要素對發展的驅動作用，更不能忽視功能區演進背后豐富的權力創設空間實踐。因此本文嘗試從政治學和公共管理學科的視角，分析在戰略功能區建設的進程中，公共權力對空間尺度重構的基本特征和演進路徑，以及透過案例分析權力改造與調適空間功能，聚合功能區戰略目標的重要機制。

二、 理論綜述回顧

權力與空間關系是經典的學術議題。政治學重點關注公共權力，將權力視為解釋復雜社會關系的重要分析性概念。與此同時，權力也是西方地理學中的一個重要的人文概念。？譹？訛近年來國內地理學界不斷推動政治地理學學科的建設，在邊境與邊界、環境政治、領土主權和安全、行政區劃和管治、尺度和空間、社會和文化政治等方面多有進展。？譺？訛然而國內政治學者還是較少直接參與到這類主題的討論。

關于權力創設空間的討論，從既有文獻中我們至少可以得出三個基本結論：首先，政治的開展總是以權力和空間的交錯為基礎。列斐伏爾認為，“空間已經成為國家首要的政治工具，國家以這種方式使用空間，以確保其地方的控制、其嚴格的層級、整體的統一和部分的隔離。它由此成為一種管理上的控制，甚至成為政治的空間”。？譻？訛空間組織表現出了層級上的權力空間設計，是社會控制的一件政治工具，國家用它來更進一步地獲得管理方面的利益，政治上的控制權和管理權，從而提供給國家一種進一步維護其利益的獨立工具。？譼？訛另如Swyngedouw指出，社會空間斗爭和政治策略常常是圍繞尺度問題展開的，而權力的動態平衡常常同尺度的重塑或一個全新的尺度格式塔的生產相聯系。由此可見，尺度本身就隱喻著權力。？譽？訛其次，權力對空間的創設總是伴隨著功能的劃分。由于基層空間可以區分為經濟空間、社會空間和行政空間，熊競等人提出了“治理區劃”的概念。認為“治理區劃”理念就是借助“行政區劃”的政策框架對空間進行劃分，并基于劃定的空間結構配置相應的管理機構，進而實現對空間的高效治理的理念及其相關政策框架。？譾？訛服務治理需求與服務發展需求同樣是功能設定，本質上仍然是一種功能區劃。近年來越來越多的學者也開始關注到發展過程中權力對空間功能的重構，如區域重構？譿？訛、城市建設與開發？讀？訛、城市街道演變？讁？訛等。最后，通過尺度的重構形成了權力驅動發展的重要策略。晁恒等認為國家級新區作為國土開發和協調區域發展的重要空間單元，其組織形式體現了我國應對國內外發展挑戰的區域空間生產策略。國家權力尺度選擇推動國家級新區的設立，進而帶動國家戰略區域的發展，同時映射出國家尺度戰略的演變，作為一種空間生產策略，尺度重構過程中形成的各種發展制度或治理制度會對區域發展產生影響。？譹？訛當然從行政邏輯的角度出發，尺度重構還指對于一定空間范圍內行政主體通過剛性或柔性的手段在其權力配置、管理體制、區劃邊界以及規劃落實等方面實現的系統性變革的作用過程。？譺？訛綜上所述，既有研究已經開始重視權力與空間的關系，尤其是從空間功能劃分和尺度政治的角度進行了實證研究。本文提出的權力創設空間，則是進一步闡釋權力與空間之間的互動關系。本文則結合我國戰略功能區的建設，嘗試進一步回答權力創設空間的活動的發生、發展與演變邏輯。研究中，本文尤其重視將功能要素作為權力與空間關系互動關系中的基礎性變量進行解釋。

三、 權力創設空間視角下我國戰略功能區建設的演進特征

改革開放以來，我國建設的功能區種類繁多，包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、國家級新區、綜合配套改革試驗區、自由貿易試驗區、國家自主創新示范區等。其中經濟特區的數量為7個，經濟特區一般是以城市整建制為空間載體建設的。而其他的戰略功能區通常則僅是城市的部分區域，或跨城市行政區域的功能空間。功能區管理主體與行政屬地政府共享或分享治權，形成了疊加在行政區劃基礎上的功能性政府管理地域單元，構成了我國行政區與功能區雙軌制的獨特景觀。？譻？訛從試驗到成熟，戰略功能區總是展現出由點及面的擴散性特征，而不同時期主推的各項戰略又都承載著多元的功能，權力不斷劃分空間的功能，又在不斷實現空間功能的復合與整合，在圍繞功能的互動過程中，權力與空間的互動更為緊密。

（一） 空間特征：權力意志主導下由點及“面”的布局擴散

改革開放伊始，為了發展對外經濟合作和技術交流，從而推進社會主義現代化建設，國家在廣東省深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定的區域，設置了經濟特區。當時經濟特區的設立主要是鼓勵外國公民、華僑、港澳同胞等來華興辦企業，這是一種以經濟功能為主、承載國家改革開放重大戰略的“新區域”。隨著國家進一步發展的需要，急需將試辦經濟特區的成功經驗進一步推廣，以實現更大程度的開放。在總結經濟特區經驗的基礎上，中央決定進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等十四個沿海港口城市和海南島。國家對沿海城市仍然選用給予優惠政策，放寬地方管理權限，擴大自主權等方式進行建設，把經濟特區的某些政策和成功經驗推廣到十四個沿海城市，把進一步對外開放由點擴展到線。？譼？訛1984年國家決定在這些沿海港口城市，劃出一個有明確地理界線、用法律形式規定下來、以引進外資的方式進行投資經營活動的特殊地區，經濟技術開發區由此產生。在隨后的30年時間內，經濟技術開發區和高新技術開發區快速鋪開成面，除港澳臺外的全部?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）都擁有國家級的高新技術開發區和經濟技術開發區，已經成為單體數量最多的戰略功能區。從經濟特區的“點”，到14個沿海城市的“線”，再到開發區的“面”，表面上是改革開放相關優惠政策的擴散，而背后則是適應新經濟規則的權力實踐方式的擴散。

功能區在空間上的擴散，往往也和國家戰略直接相關，其背后主要是權力意志的推動。舉例來說，近年來中共中央和國務院先后提出并推進實施了“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區和長三角一體化等重大戰略。這些國家戰略在一定程度上凸顯了國家權力意志優先重點發展的地理區域，既有結合發展要素的戰略判斷，也有基于區域統籌的戰略考量，本質上都表現出權力主導的發展路徑設定。幾乎所有的國家級新區都與國家戰略的空間布局吻合，功能區建設由點及面的空間展開與國家權力意志的空間邏輯總是保持高度一致。

（二） 功能特征：增長、治理與發展的目標聚合

功能區的多樣源于政策設計中功能的多元。所謂“功能區”，最初是城市規劃中使用的概念，源自于《雅典憲章》確立的“功能主義”規劃思想，即強調城市合理明晰的結構，注重功能分區與用途純化，將城市組織成若干功能分區，特定功能集聚的區域即功能區。？譹？訛最常見的功能區通常是經濟功能區，學者認為經濟功能區是指經過國家（省級以上政府或國家有關部門）批準，在特定地域范圍內，具有特定功能目標并享受特殊優惠政策的經濟區域。？譺？訛功能區則一般都會跨越原有的行政區邊界，覆蓋、復合或占據一個或多個行政區空間。功能區管理主體與行政屬地政府共享或分享治權，形成了疊加在行政區劃基礎上的功能性政府管理地域單元，構成了我國行政區與功能區雙軌制的獨特景觀。

舉例來說，天津濱海新區作為最早設立的國家級新區成熟范例，在建設與發展過程中在國家級新區批復的空間范圍內都疊加了一大批戰略功能區，包括綜合配套改革試驗區、自主創新示范區、自由貿易試驗區等，這些功能區在戰略設計上主要服務于增長、治理與發展的多重主題。這些戰略功能區的功能疊加不僅聚合了多種政策優惠，也進一步推動了功能區整體的改革創新力度，在驅動政府職能轉型、體制機制變革、優化營商環境、強化開放程度等方面起到了積極作用。另一方面在功能區內部也通常通過內部調適進行功能目標的整合。例如，濱海新區2013年9月啟動實施管理體制改革，構建了“行政區統領，功能區支撐，街鎮整體提升”的管理架構，2018年以前濱海新區由天津港保稅區、東疆保稅港區、中心商務區、天津經濟技術開發區、高新技術產業開發區、中新天津生態城、臨港經濟區七大功能區支撐，七大功能區按照不同產業、不同項目進行分工，推動濱海新區整體的經濟發展水平快速提升。七大功能區的建設更符合功能純化的建設路徑。而濱海新區作為國家級新區，是建立在一般功能區（開發區）層級之上的綜合性功能區，這種綜合性功能是其內部各區域各種功能的復合。

2017年12月天津市政府將濱海新區下轄功能區進行合并，將區位相鄰、功能定位相近的原濱海新區中心商務區并入天津經濟技術開發區、原臨港經濟區并入天津港保稅區。根據相關功能區負責人的解釋：“開發區和中心商務區兩個功能區雖然都處于新區核心區，區位相近，產業發展也存在很多交集，但目前尚未形成組團式發展的態勢，尤其是第二產業、第三產業沒有做到統籌、融合發展，沒有形成集聚效應?！薄氨６悈^有項目沒空間，新的項目無處安放，與臨港經濟區整合，破解了這個難題，節省了大量基礎設施建設的資金”。？譻？訛從這種實踐來看，功能區的整合主要是服務更高層面發展目標的調適行為。追求高速度增長階段的功能區劃分，需要通過內部的目標聚合與區域再分工，從而服務于追求高質量發展的目標。這一過程也是與權力體系顯著相關，作為戰略功能區，國家級新區下的功能區重組明顯區別于行政區重組復雜的法律法規與治理技術等難題，這主要是國家級新區本身的組織機構精簡，各層級職責設置靈活的體制決定的。也早有學者提出過，我國大都市區內行政區劃的剛性約束十分明顯，變行政區的剛性管理為非行政區的柔性管理模式，實行行政區與功能區的雙層管理，或許是我國未來大都市區行政組織管理的一個發展方向。？譼？訛作為戰略功能區的國家級新區通過內部整合功能區資源，實現功能區優勢互補、集聚提升，使功能區的治理架構融入國家級新區這一同具靈活性的治理體系之中，加之國家級新區更為突出的政策和權限優勢，這無疑既為開發區提供了持續性發展的機會，又為國家級新區的發展提供了堅實的基礎性支撐。

（三） 組織特征：功能嵌套與空間基礎上的體制調適

功能在空間上的聚合，最大的障礙是理順各戰略功能區之間的行政系統。上文中可以看出國家級新區與內設的開發區之間存在空間上的包含與被包含關系，因此在功能區行政系統中則陸續構筑為層級制的行政模式。當然隨著國家戰略功能區設立的推進，會出現越來越多空間交叉且難以形成穩定層級關系的功能區。最為典型的就是國家級新區與自由貿易試驗區之間的嵌套與體制調適。權力創設空間的結果是空間擁有清晰的權力歸屬，因此協調不同戰略功能區之間的行政體制，調適其中的組織領導架構，從而形成交互協作型的治理網絡也是功能區發展的重要演進方向。

舉例來說，濱海新區和兩江新區都存在自由貿易試驗區與國家級新區空間重疊交叉的情況，從時間上來說都是國家級新區批復建設在前。在濱海新區設立自由貿易試驗區時，天津市成立了“中國（天津）自由貿易試驗區推進工作領導小組”，統一領導和組織推動自貿試驗區改革發展工作，設立中國（天津）自由貿易試驗區管理委員會（以下簡稱“天津自貿區管委會”）作為市政府的一個派出機構，統籌協調、組織實施自貿試驗區改革創新任務?？臻g功能的調適總是伴隨著權力體系結構的調整，天津自貿區管委會配備了“一正七副”的領導班子，由天津市常務副市長擔任管委會主任，副市長擔任管委會第一副主任，天津自貿試驗區下轄三個片區辦事處，即天津港東疆片區辦事處、天津機場片區辦事處和濱海新區中心商務片區辦事處，主要負責處理本區域內的經濟管理和社會管理具體事務，設立辦公室、綜合改革局、綜合協調局和綜合監管局作為內設機構行使相應的職權，如此形成了相對完整的行政權力系統。而從空間關系上看，天津自貿區的建設依托于濱海新區，三個片區分別屬于濱海新區的三個功能區，濱海新區政府與自貿區管委會在組織領導的安排上也表現出協同管理的特征，濱海新區區長兼任自貿區管委會副主任，三個片區管委會主任也是自貿區管委會副主任，這種人事安排給自貿區與濱海新區雙聯動提供組織保障，如表1所示。

濱海新區與天津自貿區在組織架構上的交叉與重疊，由濱海新區區長和濱海新區下轄功能區管委會主任擔任自貿試驗區管委會副主任，有利于協調處理自貿區管委會與濱海新區、三個功能區與濱海新區的關系，有利于統籌協調各方力量，形成合力，實現自貿區建設與新區發展同步推進。同樣，重慶自貿區建設中將兩江新區納入到重慶自貿區規劃面積為86.33平方公里，占重慶自貿區總規劃面積的71.95%，重慶自貿區雖然并未完全包含在兩江新區范圍內，但兩江新區片區是重慶自貿區的核心部分。兩江新區與重慶自貿區在組織機構上也呈現出相互協調、深度融合的特點。在自貿區獲批之前，主要由兩江新區黨工委和重慶市自貿辦負責重慶自貿區的申請工作;自貿區獲得批復之后，為了加快推進重慶自貿區兩江新區片區建設工作，建立統籌協調、相互聯動的體制機制，成立了中國（重慶）自由貿易試驗區兩江新區推進工作領導小組。領導小組的主要職責在于牽頭推動落實兩江自貿區建設總體方案，統籌兩江新區各功能平臺及江北區、渝北區、北碚區自貿試驗區推進工作。并且領導小組的組長由兩江新區黨工委副書記、管委會常務副主任擔任，管委會相關領導和江北區、北碚區、渝北區政府主要負責人擔任副組長，兩江新區管委會相關部門和轄區商務局主要負責人擔任領導小組成員，領導小組辦公室設在兩江新區自貿辦。通過治理體系的融合，一方面促進了治理資源的共享，實現了管理機構的輕型化，防止機構惡性膨脹，在發展成熟的新區之上設立自貿區管理組織，有利于公共基礎設施的共享，降低了建設與發展的制度成本;另一方面，行政體系之間的互動調適，也為各個戰略功能區之間的功能嵌套，戰略目標疊加塑造了穩定的政治基礎。

綜上所述，從權力創設空間的視角出發，我國戰略功能區建設的演進特征總體上循著如下三條邏輯開展：第一，國家權力意志引導戰略功能區在國土范圍內的空間布局，在歷時態上表現出從重點區域向全國范圍內推進;第二，不同階段戰略功能區的發展目標，主要依托權力對功能區內部空間功能的再劃分來實現。發展策略和目標的調整，往往意味著功能區劃的再分。第三，為實現同一空間內多種戰略功能聚合，行政權力必須通過調適行政體系，改造與疏通行政權力系統來完成功能嵌套。

四、 權力創設空間驅動發展的政治機理

按照馬克思主義的觀點，權力的根本目的是為經濟服務的，權力的角色主要是維持生產關系以及生產關系的發展和特定形式帶來的階級統治，權力是維護生產關系的工具。？譹？訛而戰略功能區的發展經驗提醒我們要繼續理解權力的形象，權力不僅意味著否定、阻止的消極一面，它還維持生產關系?；趯臻g的創設，權力生成了各種靈活策略，透過權力體系與社會網絡生成了復雜多變的形式。福柯曾坦言，如果我們在看待權力的時候，僅僅把它同法律和憲法，或者是國家和國家機器聯系起來，那就一定會把權力的問題貧困化。權力與法律和國家機器非常不一樣，也比后者更復雜、更稠密、更具有滲透性。？譺？訛權力不僅運行在權力體系內部，它也直接溢出到市場與社會，形成了無邊界的流動空間，滲透在發展所需的每一個要素之中。在權力創設空間的進程中，我們既可以看到權力服務于空間發展的需求從而創設“經濟區行政”，也可以看出權力不斷改造空間功能以適配自身需求，還可以看到空間基礎上權力體系的重構。

權力對空間的創設源于權力的生產性特征。首先，權力是一種生產性的網絡。?？抡J為權力得以穩固，為人們所接受，其原因非常簡單，那就是它不只是作為說“不”的強權施加壓力，它貫穿和產生物，引發樂趣，形構認知，生產話語，應該視權力為滲透于整個社會肌體的生產性網絡，而不是將它看作僅僅行使壓制職能。？譻？訛權力作為一種生產性網絡，它能夠依托權力關系塑造出社會成員關系之間的復雜聯系，進而形成組織與群體之間多種相互作用的新模式。權力不僅依托政策與制度調解發展進程中各主體的關系與力量，并且還會創設如行政發包、項目制等運行機制塑造出不同主體之間的新關系。當然權力的生產性網絡也會循著空間的擴展而發展，為適應空間的拓展創設更為豐富的權力網絡。

其次，權力更是一種生產性的實踐。權力具有復雜多變的技術形式，并能夠與社會相互作用后，形成多樣的靈活策略，這意味著權力能夠產生許多有效果的機制或技術。權力并不只追求結構化的穩定體制，更不是追求死板的規則，在追求發展的過程中權力總是會通過各種探索實現自我的技術或治理創新以滿足發展的需求，并且在這一過程中權力也實現了自我增殖。對空間的創設也是對空間功能不斷調整的過程，正是在對空間的不斷劃分、整合與再劃分的過程中權力產生了越來越多有效的機制和技術。

最后，也更為重要的是，權力本身也可能成為一種生產力。1982年，?？聦①Y產階級社會中的權力解讀為四種控制和支配的技術，其中最重要的一點就是將權力理解為一種生產技術，而這種生產技術使我們能夠生產、轉換或操控物。？譹？訛這實際上已經超越了對權力是政治生產力的理解，而與政治經濟學中的生產力概念更為接近。權力本身的生產性也暗示權力不斷配置與調適的過程，也是權力的自我增殖、自我擴張的過程，權力不斷擴張的欲望也成為驅動發展的持續性力量。我們可以注意到，權力創設空間的互動過程，最終總是以空間基礎上的權力體系重構作為一個階段的結束。最終演變為這樣一個過程：權力創設了空間，并基于空間進一步實現了權力的自我生產。

權力創設了空間，空間既是權力運作所建構的工具，也是其運作得以可能的條件。？譺？訛權力所創設的空間即可能是物質形態的，也可能是非物質形態的;可能是具象的，也可能是抽象的。權力依靠政治、制度與政策的差異配置，實際上分割出了非物質形態的、抽象的功能空間。不同功能空間之間有經濟、政治或其他某政策面的顯著差異，這種空間下的生產就能夠有效約束或促進資本與市場的活動，從而間接作用于具象的空間的生產。國家戰略功能區域的本質就是權力創設的獨特生產空間。這種獨特的生產空間往往與具象的地域空間相結合，形成了我國有差別的區域和區位發展戰略。

五、 結論與討論

從我國戰略功能區發展經驗來看，權力創設空間的過程是建立在功能基礎上的，權力與空間的互動過程。權力根據發展需要創設空間，又會根據自身需要劃分空間功能，也會根據發展需要聚合空間內的多重功能。權力創設空間的過程是從功能區的空間范圍調整起始，通過內部的功能調整、體制調適，直到適應空間新功能的權力體系重構完成而結束。權力創設空間的發生以權力的生產性特征為核心機制，權力的生產與空間的生產同時發生作用。改革開放以來，我國戰略功能區的實踐表明，權力創設空間不僅塑造了層次鮮明、功能有別的區域發展邏輯，形成了以深圳、浦東為代表的率先突圍改革開放的成功范例，而且還在此過程中增強了空間范圍內權力體系更為靈活的自我創新，建立起相對成熟的駕馭復雜經濟社會的權力網絡。因此，進一步研究權力創設空間策略的效率與質量，甄別有效的權力空間生產，從而探尋適合大國治理的更為復雜的權力網絡與功能空間布局仍然具有重要價值。

（責任編輯：肖舟）

Abstract?“Power creates space” is a primary logic of the construction of strategic functional zones in China. In general， the function of space mainly reflects the will of power. The power is capable of dividing the function of space and integrating diverse functions of space. Through the interaction between power and space， the power can serve the space and adjust the spaces function to match the powers demand， and the power also can reshape itself based on the space. The productivity of power is the core mechanism to drive this process.

Key words?functional zoning; strategic functional zones; state-level new areas; rescaling; the productivity of power