復議機關共同被告制度的困境與出路

楊驍瑜

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

一、問題的提出

行政訴訟是構成司法制度的三大訴訟之一，行政訴訟被告資格如何認定是行政法學界多年以來的爭議焦點。1989年《行政訴訟法》中確定的是，只有在改變原行政行為時復議機關才作被告，這個規(guī)則導致行政復議制度難以成為解決行政爭議的主要方式，作用得不到有效發(fā)揮。2014年《行政訴訟法》進行了修改，做出了“雙被告”、立案登記、跨區(qū)管轄等制度，以期解決問題。其中，復議機關共同被告制度是此次修法的重點內容之一，旨在從制度上督促行政復議機關發(fā)揮監(jiān)督下級行政機關行政行為的作用。在新法施行3年后的2018年初，最高院出臺了《關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)，對復議機關共同被告制度進行了司法解釋，可見此制度施行3年來面臨的問題和困難重重。

二、設置復議機關共同被告制度的緣由

(一)原規(guī)則下復議機關多消極維持原行政行為

根據(jù)1989年《行政訴訟法》第25條第2款和《關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第53條①的規(guī)定，復議機關若決定維持原行政行為，則無須成為被告。從全國人大法律委員會關于《中華人民共和國行政訴訟法修正案(修正案)》修改情況的匯報中可以看出，舊法的被告規(guī)則導致復議決定的維持率遠高于糾錯率，復議機關被諷刺為“維持會”，復議機關為了逃避當被告而輕率地作出維持決定。國務院法制辦行政復議的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2010～2014年全國行政復議維持率均超過55%，而同期人民法院的維持率要低得多，因此行政復議維持率高并不能證明被申請復議的行政行為的合法性和合理性，很大程度上是因為舊法的被告規(guī)則“助長”了復議機關決定“多一事不如少一事”的傾向，這和把行政復議制度作為解決行政爭議主渠道的目的相違背。

然而，復議機關之所以消極維持原行政行為，一方面是因為可以避免成為訴訟中的被告，但是對復議機關消極維持產生“激勵”作用的不僅有被告規(guī)則，其他因素的作用也不容忽視。否則，如果復議機關改變原行政決定，滿足相對人的申請，那么也不會作被告，因為在這種情形下相對人通常無訴的利益[1]。比如上級機關為了支持下級工作而維持。同時，部分也可能源于復議機構的工作人員不足，很多情況下大多身兼數(shù)職，行政復議尚無完備的績效考評制度，在行政工作中被認為是比較不重要的部分。

當前，我國行政機關內部監(jiān)督制度尚不完善，以復議機關作為共同被告的制度有利于貫徹“誰行為，誰被告”的規(guī)則，強化復議機關的責任意識。復議維持時，復議機關不作共同被告，在一定程度上會影響當事人對于行政機關的信任度，質疑行政復議的獨立性和公正性，產生復議程序無實質意義的想法。

(二)行政復議的性質

對復議機關共同被告這一制度的各種討論，都離不開對行政復議這一行為性質的認定，應該從行政復議的定位來判斷復議機關作維持決定時到底是否應該作為共同被告，對行政復議行為性質的認定也關系著行政糾紛解決機制的整體架構。若認為復議是行政性的內部監(jiān)督機制，則復議機關可以作共同被告，若認為復議是居中裁判“準司法”性質，復議機關就不應作被告。

考諸歷史，我國的行政復議制度從建立伊始，就定位于行政機關的內部監(jiān)督和司法救濟的補充[2]。首先，立法機關認為行政復議是行政機關內部的一種監(jiān)督機制。起草行政復議法體現(xiàn)了行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點，不宜也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議“司法化”。行政復議這一救濟程序是建立在復議機關與被申請人——原行政機關之間領導與被領導的上下級關系基礎之上的，強行規(guī)定司法程序將難以真正發(fā)揮作用，如果使行政復議“司法化”，照搬行政訴訟的程序，行政權的固有優(yōu)勢將會喪失。其次，行政復議是司法救濟的補充。在行政糾紛解決機制中，行政訴訟有著超然的地位，因為法院作為中立的第三方，更符合權力制約的原則，可以公正地解決行政爭議。但是，由于近代以來行政事務逐漸紛繁復雜，行政爭議本身具有了較強的專業(yè)性，行政機關被要求自己能夠迅速地處理行政爭議，并不能被訴訟所替代。在筆者看來，從新規(guī)則及司法解釋、復議權相對集中到一級政府統(tǒng)一行使的改革等方面來看，還是更多倚重行政復議的內部糾錯功能。

三、新規(guī)則的實踐困境分析

新被告規(guī)則實施后，國務院法制辦行政復議案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年全國行政復議案件的維持率為54.59%，2016年行政復議案件維持率為48.48%[3]，同時復議糾錯率由2015年的13.32%上升為2016年的16.7%。對比新法實施之前的數(shù)據(jù)可以看出，行政復議的維持率有較明顯的降低。但是，新被告規(guī)則也確實遇到了較多的實踐困境，亟待厘清并加以解決。新法修改后取得的效果，若僅通過維持率的變化來判斷是不嚴謹?shù)摹Ｍ瑫r，也不能強行將復議和訴訟的維持率進行比較來判斷，因為法院會受到諸如審查范圍、司法政策的影響。

目前，復議機關共同被告制度在適用中配套法條較少或存在沖突，相關司法解釋也還較為粗糙，簡單的相關規(guī)定無法適應復雜的司法實踐。在實踐中，此類案件庭審的細節(jié)問題在規(guī)范上還處于空白階段。

(一)改變或維持決定的范圍問題

舊法將改變主要事實、證據(jù)、適用的法律規(guī)范都納入“改變”的范圍，主要是考慮到，復議機關如果在這些問題的“改變”上與原行政機關有較大分歧，在庭審中，其應更愿意自己作為被告以說明清楚“改變”的依據(jù)或者理由，若由原機關出庭應訴，可能會由于兩機關對改變部分的認識不一致，難以在法庭上充分闡述，不利于案件的審理。

2015年新法實施后出臺現(xiàn)已廢止的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)第6條第2款，對“改變原行政行為”的情形進行了修改，限縮了對其的解釋。起草者的理由在于，第一，復議機關未改變最終的處理結果，一般不會對當事人的權利義務產生實質性影響；第二，在舊法的規(guī)定下，只要復議機關對這些進行“改變”，被起訴時就會單獨作為被告，因此復議機關為避免作被告，不愿意對原行政行為作出任何“改變”。若復議機關改變了原行政行為的主要事實、證據(jù)或法律依據(jù)，不會使得自己單獨成為訴訟中的被告，其將發(fā)揮出糾錯的積極性；第三，復議機關“改變”這些因素并不是不作被告，而是將與原行政機關作共同被告，對其“改變”的部分進行舉證。2018年的《行訴解釋》分別用第22條、133條、134條對改變或維持的范圍進行了規(guī)定。

但在特殊情況下，起草者的這幾條理由都難以成立。第一，復議決定若改變原行政行為的主要事實或依據(jù)，雖未改變處理結果，仍會對當事人的權利義務產生實質性影響；第二，按照現(xiàn)行規(guī)定，復議機關其實無論作出維持或是改變決定，恒為被告，是否為單獨被告對于復議機關來說差別不大，反而使其產生投機心理，不負責任的復議機關無論怎樣都會選擇草率了事。

現(xiàn)行規(guī)定只要原行政行為的處理結果沒有改變，只要復議申請未因不符合受理條件被駁回，都存在復議維持的可能。但對于“維持”決定的范圍問題是存在模糊地帶的，即使未改變處理結果，復議決定與原行為也并不完全相同。例如相對人向某行政機關申請信息公開，接受申請的行政機關以申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密為由拒絕其申請。行政復議審查之后，復議機關認為相對人申請公開的信息確實涉及商業(yè)秘密，原行政機關拒絕公開是正確的，但其未書面征求有關企業(yè)的意見屬于程序違法，復議決定確認原行政行為違法。根據(jù)《行訴解釋》第22條第3款，以違反法定程序為由確認原行政行為違法的不屬于改變，可是其利用語言的模糊性，也并未直接說明這屬于維持。實踐中法官只能用此情況不屬于改變、復議機關不能單獨作被告、因此為共同被告這種奇怪的邏輯來操作。

(二)管轄

《行政訴訟法》對經過復議的案件關于地域管轄只有一條規(guī)定，即原行政機關所在地和復議機關所在地的人民法院都有權管轄。根據(jù)《行訴解釋》的規(guī)定，復議機關作共同被告案件的級別管轄由作出原行政行為的行政機關確定。結合兩條規(guī)定，復議機關作共同被告的案件，會出現(xiàn)本該由中級人民法院管轄的復議機關作被告的案件，變成由級別低的基層人民法院管轄，這不利于案件的公正審理，也難以迎合多數(shù)群眾“信上不信下”的心理。

這一級別管轄的規(guī)定增加了復議機關作共同被告時參與訴訟的難度。這要求復議機關頻繁奔波于各地法院應訴，其中也包括可能成為共同被告的國務院部門，這不僅使得復議機關工作人員的復議和訴訟工作量陡然增加，人力和物力資源的投入也是巨大的。

(三)舉證責任

在復議機關作為共同被告的情況下，如何承擔舉證責任也是一個有爭議的問題。原告的舉證責任沒有改變，而依據(jù)《行訴解釋》的規(guī)定，作為被告的復議機關既要證明原行政行為的合法性又要證明復議決定的合法性。復議機關要承擔對原行政行為合法性的舉證責任，但是當復議決定在事實、證據(jù)、依據(jù)、結果上與原行政行為完全一致時，復議機關承擔舉證責任其實并無實際意義。兩機關共同承擔舉證責任，是否說明在庭審中，當原機關舉證不能，復議機關可以代為舉證？原機關若已就原行政行為的合法性進行舉證，作為共同被告的復議機關是不是不用再舉證？

根據(jù)《行訴解釋》第135條第3款，人民法院認定原行政行為合法的依據(jù)可以是復議機關在復議程序中依法收集和補充的。當復議決定處理結果與原行政行為一致，但是在事實、證據(jù)或依據(jù)上對原行政行為進行了修正，此時新的事實、證據(jù)或依據(jù)將成為對原行政行為施以合法性評價的基礎，甚至可以理解成為只要不改變結果，在復議程序中任何要件都可以進行補正。但是，很有可能原行政機關作出行政行為的當時并不掌握復議機關在復議程序中收集和補充的證據(jù)，這部分證據(jù)的性質如何認定？為何能成為證明其合法性的依據(jù)？這也與《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》)第61條②明顯沖突。筆者認為，復議機關在復議程序中獲取的證據(jù)應該僅限于作為非主要證據(jù)補強原行政行為合法性，而不是直接作為認定原行政行為合法的依據(jù)，結合《行政復議法》，復議機關必須證明其改變事實、證據(jù)或依據(jù)的正當合理。

(四)其他負面因素

第一，由于立案登記制、被告規(guī)則等制度的改革，行政訴訟救濟渠道更加通暢，行政訴訟案件數(shù)量迅猛增長。根據(jù)法治政府研究院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年比修法前行政案件的受理量增加了近七成。但是同時，行政機關的法制機構設置和人員配置沒有跟上，復議機關的應訴壓力大增，消耗了原本就不足的行政復議力量，影響了復議機關的正常工作。我國的復議機關不是專業(yè)的應訴機關，本身兼顧著行政職責，不能在專業(yè)性方面與美國專門從事行政裁決的行政法官相比。在現(xiàn)行規(guī)定下，復議機關無論作出何種復議決定都很可能成為被告，這種情況會使得復議機關產生放任心態(tài)，依舊采取草率的維持決定，結果是行政復議的解決糾紛功能更無法保障，法院的負擔越來越重。對于復議和訴訟都無實益，反而徒增資源浪費。

第二，這一被告規(guī)則使行政訴訟中的其他有關制度無法實現(xiàn)其效果，例如另一關注焦點——行政首長出庭應訴制度。復議機關一旦成為被告，按照現(xiàn)行的規(guī)定，其負責人就應當出庭應訴。但是，能夠成為復議機關的，一般最低的也就是縣級人民政府，而復議機關的層級越高，其負責人出庭的難度也就越大。新法實施以來，直至2016年4月才有了第一例省級政府作為復議后的共同被告、其副省長出庭應訴的案件，這足以說明行政首長出庭應訴制度的現(xiàn)實困境。

第三，復議機關共同被告這一制度，將訴訟關系進一步復雜化，不利于高效地解決行政爭議。舊法的被告規(guī)則下訴訟關系簡單明了，利于解決糾紛。新法在規(guī)定復議維持復議機關作共同被告的同時，擴大了“維持”決定的范圍，多出了一個訴訟主體，人為地增加了解決糾紛的成本，使訴訟關系復雜化。

四、對制度運行的建議

(一)提升行政復議機關應訴能力

首先，復議機關要堅持依法行政，增強行政復議的責任感。在行政復議過程中，注重復議決定的合法性和合理性論證，盡量減少當被告的可能。其次，出庭應訴是需要專業(yè)技能的，行政機關可以利用有限的資源，培養(yǎng)專門的應訴人員，有條件的行政機關可以設立專門的應訴部門，嚴格對行政復議工作人員的資格進行管理。再次，復議機關在成為共同被告之后，要與原機關保持溝通，在應訴過程中明確舉證責任，避免在庭審中發(fā)生嚴重分歧，阻礙庭審進行。

為了實現(xiàn)行政復議的目的，促進行政復議工作的正常進行，更好地發(fā)揮行政復議的優(yōu)勢，行政復議機關可以推動內部的考評制度改革，提高其對行政工作人員的約束力，從而提高復議工作人員的責任意識。通過內部考評機制進行約束，同時協(xié)同復議機關共同被告制度，充分發(fā)揮復議機關的復議職能，保護公民的利益不受行政機關的侵害，促進行政機關依法行政。

(二)復議制度本身的完善

復議機關作共同被告這一制度的問題不僅僅屬于行政訴訟，其核心仍然是行政復議的功能定位問題，到底是積極主動的行政性還是準司法性，同時行政復議與行政訴訟的銜接問題也亟待解決。總結各種爭議的焦點，都在于行政復議的功能能否積極充分的發(fā)揮，能否起到解決行政糾紛的作用。復議機關共同被告制度的良好運行，有賴于復議制度本身的完善。行政復議制度相比于行政訴訟，在糾紛解決、矛盾化解上具有專業(yè)性強、成本低、期限短等優(yōu)勢。

行政復議專業(yè)性強，可以通過修改《行政復議法》來設立一個統(tǒng)一的、專門的、獨立的行政復議機關，明確行政復議的專門化，以專業(yè)優(yōu)勢應對復議機關共同被告制度。例如，將復議權相對集中到行政復議局統(tǒng)一行使的模式，行政復議局負責統(tǒng)一受理除涉及垂直領導的行政機關和國家安全機關以外的所有行政復議案件，并作出復議決定。成立專門的復議機關會使得其地位更中立、復議程序也將會更公正，更重要的是可以讓復議機關從同時應對行政工作與應訴工作的手忙腳亂的局面中解脫出來。

五、結語

復議機關共同被告制度并非是純粹的法律問題，不論是修法前的“三難”問題或者是修法后的程序空轉問題，其在司法實踐中困境重重，從近年的數(shù)據(jù)上看，對于促進行政復議機關發(fā)揮其優(yōu)勢，解決行政糾紛的短期激勵效果比較有限。要想充分發(fā)揮行政復議的功能，需要對行政復議制度進行改革，其重點應該在于對行政復議制度的構造和制度本身的完善。同時，被告規(guī)則仍有進一步修正的必要。

行政復議與行政訴訟作為解決行政爭議的兩種不同制度，兩者并不是割裂開的，目標都是實質性地解決行政爭議。在修改《行政復議法》時，要關注這兩種制度之間的銜接問題，對兩種制度銜接不暢的方面進行改進，這兩種制度只有和諧相處，各自發(fā)揮優(yōu)勢，形成良性競爭，才能夠更好地解決行政爭議。

注釋：

①兩法條規(guī)定，如果復議機關決定維持原具體行政行為的，原行政機關為被告，在人民法院判決撤銷原具體行政行為時復議決定自然無效。

②《證據(jù)規(guī)定》第61條，復議機關在復議程序中收集和補充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機關在復議程序中未向復議機關提交的證據(jù)，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據(jù)。