行政法工具理性新論
——法治背景下行政法價值理性與工具理性探析

王鑫圓

(蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000)

一、理念探析

(一)工具理性初探

馬克思·韋伯把理性分化為價值理性與工具理性。他認為形式合理性即工具理性是“通過外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”[1]56。實質合理性即價值理性是“通過有意識地對一個特定的行為——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”[1]56。韋伯在建立合工具理性的官僚體制組織時把其之前歷史上存在過的政府分為三類：“卡里斯瑪”型的政府存在于“先民主社會”，權威的合法性來自于民眾對領袖個人超凡能力的敬仰；“傳統統治”型政府權威來自于民眾對傳統文化的尊重與信仰，權力的合法性來自于對傳統的遵循；“合理—合法權威”型政府，其權威合法性來源于國家的法律和規則。韋伯把前兩種政府權威視為非理性，因為它們不符合理性權威組織的特征。即：(1)有理性的法律支撐；(2)組織內部人員“職責”意識，而非“忠誠”于君主；(3)有著科學的管理制度；(4)專注于技術，追求效率的最大化；(5)行政人員價值中立；(6)官員職務與其身份地位分離[2]55。在韋伯看來，從前兩種政府到第三種政府，政府權威的合法性實現了合理化。他把其認為合價值理性的“傳統統治”型政府權威也視為非理性，可知其主張的政府權威的合理性實質是合工具理性，是針對既定目標有效使用工具和手段，缺乏價值選擇因素的理性。韋伯的這種劃分以工具理性代言 “理性”，雖助長了工具理性的大幅增長，是工具理性勝利的標志，但無疑也埋下了工具理性異化的種子。

(二)行政法價值理性與工具理性的概念探析

行政法價值理性與工具理性統一于行政法，是主觀理性與客觀理性的辯證統一，所以研究行政法的價值理性與工具理性不能割裂進行。一般認為法的價值理性是追求法所包含的美好的價值，強調的是目的和選擇的正確與純正性，卻不關心實現的成本。法的工具理性就是以最有效的路徑最大程度上去實現該法所預期的價值目標。所以，行政法的價值理性是行政法所追求的“應然狀態”，而行政法的工具理性則是行政法“實然”的設置。行政法的價值理性是價值判斷的尺度，代表著行政法所追求的抽象價值，行政法的工具理性則是為了實現上述價值，以及現實的各種制度、規則、程序、手段具體設計。現代行政法功能除了維系社會秩序外，更多的是規范行政行為、保障公民權利。而致力于這些目標的相關制度正是行政法工具理性的體現。行政法價值理性更多的是從相對人與社會的角度，看行政法為促進其發展做的貢獻。行政法工具理性則更多的是從現實行動者的角度，看如何理性地去實現目標。

行政法的價值理性把行政法所追求的正義、公平、幸福、善良等基本價值理念固定下來，使其上升為法律，使得行政法律理想得以延續和維護。行政法所追求的美好行政信仰與行政理念，以及行政法的原則最能代表行政法的價值理性。行政法價值理性具有衡量功能，是檢驗行政機關工作的依據。現代行政法的工具理性，首先強調行政法工作者在公務活動中的獨立性，在工作中排除感情因素的干擾，忠于法律。其次要求程序的合法與合理性，排除法律程序中的違法恣意，并要有操作性和實踐性。再次，強調成本與目標的平衡性，力求用最經濟綠色的方式更好地實現目標。最后，行政法工具理性對行政理念與信仰具有保障之功能。預防、約束違反行政理念與信仰的行為的發生，懲罰已經發生的行為，保障其崇高性。

(三)行政法價值理性與工具理性的關系

1.行政法價值理性之于行政法工具理性

行政法價值理性代表著人們對美好行政法治的憧憬,是行政法所要實現的值得努力的方向。首先，行政法價值理性是工具理性的出發點。脫離行政法價值理性的工具理性設計,缺乏內在的支撐外在的信仰，幾乎不會存在。其次，行政法價值理性是工具理性的指南。價值理性引導工具理性展開活動，防止行動過程中偏離原來的價值目標。再次，行政法價值理性是檢驗工具理性的尺度。工具理性所追求的最終目的必須要合乎行政法的價值理性，所以后者可以作為標準，檢驗行政活動在多大程度上實現了目標。最后，行政法價值理性對于工具理性具有鞭策之能效。行政法的價值理性給人們批判改進工具理性提供了來源，也為后者的改進指明了方向。基于“實然”對 “應然”標準的差距，對工具理性進行批判，并刺激其不斷改進。

2.行政法工具理性之于行政法價值理性

人們總是希望具體的行政活動能最大程度上體現行政法的價值，但價值理性只做觀念預設，卻不考量結果。正如韋伯所言：“從合目的合乎理性的立場出發，價值理性總是非理性的，而且它總是把行為以之為取向的價值上升為絕對的價值，它就是非理性的，因為對它來說，越是無條件地僅僅考慮行為的固有價值(純粹的思想意識、美、絕對的善、絕對的義務)，它就越不顧行為的后果。”[1]57雖然韋伯是用工具理性的“功利”視角去考量價值理性，但指出了就實現目的方面工具理性比價值理性的優越之處。行政法工具理性代表著行政制度文明，是科學行政、司法的制度、規則、程序的總結，力求以合法合理的手段，最有效的成本比，最大限度地實現行政法的價值理性目標。此外，行政法工具理性保障鞏固合價值理性的成果。其提倡合價值理性的行政活動，監督制約違反價值理性的行為，防止成果的流失。

二、工具理性批判之思

(一)對工具理性的批判

韋伯設計的“合理—合法”的官僚制政府組織，其“合理性”實質是合工具理性，規避了價值理性，所以不斷遭人詬病。在20世紀后期基于工具理性的官僚制政府中官僚主義盛行，以權謀私的現象非常嚴重，使得批判愈加激烈。而這些恰恰是官僚制預期要克服或者說工具理性立志要改變的地方，可知官僚制在發展過程中走上了與設計初衷相反的道路，從而也說明了極端化的工具理性勢必失敗。對工具理性的批判主要來自法蘭克福學派，各代法蘭克福學派人雖對工具理性有不同見解，但總體上持否定態度。如在霍克海默、阿多爾諾看來，啟蒙運動做著“袪魅化”努力，工具理性的膨脹將引導啟蒙精神成為重新蠱惑人的“巫術”。馬爾庫塞認為“資本主義進步的法則寓于這樣一個等式：技術進步=社會財富的增長(國民生產總值的增長)=奴役的擴展”[3]。因此在他看來，工具理性成為新的統治世界的力量，知識技術越發達，越會壓抑人的主體性。哈貝斯認為現代社會的病態就在于，以科學技術為主要載體的工具理性的體制化運作，大舉侵占了生活世界的領域，人與人之間的相互理解與溝通，被各自分離的意見機械組合的量化計算所代替[2]204。所以對工具理性的批判構成了這些大師們著作的核心。他們甚至認為工具理性是啟蒙運動打破了神對人的奴役后，重新奴役人的力量。有些人甚至擔心工具理性的大幅發展會使資本主義國家喪失其合法性。

(二)對工具理性批判的原因探析

很多批評者對工具理性的批判來自于對工具理性異化的擔憂。工具理性的異化又稱為工具理性的片面化、理性的工具化。其從發展趨勢上看，是指在“價值理性”與“工具理性”這對關系中，價值理性不斷衰退，工具理性爆炸式發展，甚至占據了主導關系。從衡量標準來看，“合工具理性”成為了新的衡量標準，人們慣用是否合工具理性來衡量一切活動，甚至把“理性”僅視為工具理性。從工具理性自身來看，指的是工具理性極端發展，過分注重方法和手段選擇，背離了目的的追求。工具理性的異化在生活中主要表現在以下方面：(1)人與生態的關系異化。人類對自然的敬畏觀不斷趨減，并大肆浪費資源，與自然關系緊張。(2)人的異化。首先表現為人自身的異化，是指人自由主體地位的喪失和正確價值觀的淪喪。其次表現為人與人之間的關系異化，是指人與人之間只有冷漠的物質交換關系，情感因素完全被忽略。(3)“行政的異化”，即國家治理中價值理性的缺失。威爾遜率先提出政治與行政分離理念，接著古德諾在他的書中也表達了類似觀點。“政治與行政二分”使得行政成為一個獨立的領域，現代行政學也由此建立。但弊端就是促使行政不斷朝技術化發展。(4)規則至上。表現為盡可能地把一切問題交給規則去解決，反思問題也僅關注規則和制度方面，忽視其它因素。并對不同的主體適用同樣的規則制度，完全忽略了其差異性。總體上，工具理性異化就是指工具理性違背了其設立之初要實現的價值理性，朝“非理性”發展。

法蘭克福學派對工具理性的批判實質歸結于科技的發展。比如，霍克海默認為，工具理性是技術合理性，在發達的工業社會中科學技術卻異化為奴役人和束縛人的工具，阻礙了人的自由與解放[4]。馬爾庫塞稱“工具合理性”為工藝合理性。哈貝馬斯認為,“西方資本主義社會的理性化過程并未給人帶來個性的自由和解放，相反，卻將人置于一種建立在‘技術原則’之上，以工具理性為萬能武器的、不斷擴張的現代資本主義官僚體制的統治之下”[5]54。因此我們可以看出他們把社會的弊端歸于科學技術不斷滲入人類生活的結果，并把“工具理性”的弊端歸責于科技大肆發展帶來的問題。可知他們對于工具理性的批判實際上是對科技發展弊端的批判。其次，雖然科學技術是在工具理性的平臺上大舉發展起來的，但他們忽視了此過程中人類的推動作用。正是人類對科學孜孜不倦的追求，才獲得了如此巨大的成功。因此人類才是工具理性異化的真正幕后推手，把批判都歸于工具理性有失偏頗。

(三)行政法工具理性的批判

法律為理性而存在，作為理性而發展，通過理性獲得了自己的生命形式[6]。行政法也是如此，通過價值理性的理念與工具理性的設計，從而體現自己的獨特 “生命”。我國行政法在發展過程中也出現了工具理性大幅發展，價值理性地位衰弱的局面，尤其是“釣魚執法”等一些不合理的執法手段，嚴重阻礙了法治發展進程。基于此種情形，行政法工具理性也招致了大量的批判。本文對于行政法工具理性的批判做了梳理，主要有以下幾點。

(1)造成機械式執法。行政法工具理性把行政執法看成是一套嚴格的規則，每一步按照規定“機械”地執行，使得執法人員組成的內部系統就是一個機器。有些學者甚至用“行政之惡”描述這種情形。(2)造成行政司法與執法人員創造力與倫理價值的喪失。行政法工具理性要求有關人員不得帶有感情的依法行事，“人性思維”被剝奪。他們只聽從法律的命令，不進行實質價值判斷，從而成為徹底的執法工具。(3)過分注重形式。強調程序優先，而忽略了實質公平，形式主義猖獗。(4)過分依賴規則的作用。使得規則成為唯一的“天地法則”，造成行政行為的成本和靈活性不斷上升和下降。(5)行政法所依賴的“法”只是實在法，排除了行政法倫理的適用。(6)片面追求利益與行政目標。權力機關為“執法”而執法，為利益而“公權碰瓷”，造成了“執法經濟”、以處罰代法等現象。為追求政治功績、部門效益等創造了很多既不合理又不合法的執法手段。(7)造成法律與政府公信力下降。行政行為缺乏價值理性支撐，民眾自身利益無法保障時，群眾就會對法律和政府的公信力不斷產生質疑，從而導致群眾過激事件不斷發生。(8)使得行政法缺乏人文情懷。行政法的工具理性只是冷冰冰的制度囚牢，只關心目的是否實現，忽略人的美好信仰與基本訴求，缺乏人文關懷。

三、行政法工具理性批判之反思

(一)行政法工具理性批判之再批判

行政執法目標影響著執法方式。傳統行政執法活動更多的是管理行為，注重秩序價值追求，執法明顯帶有剛性“機械式”執行特征。現代政府執法活動更加彰顯的是服務功能，將相對人從客體中解放出來賦予主體地位，更加注重其差異性。現代政府一直在提倡柔性執法方式，并對執法方式不斷進行改革與創新，就是為了防止、改善這種執法方式。所以批判者并沒有注意到這一點。對于行政人員主動性和創造能力的批判，批判者主要是擔心嚴格執法造成了行政系統內外關系的機械化，使得每一個行政人員失去“人性”。韋伯在構建現代官僚體制時，雖然預設的是行政人員的價值中立，但發現在實踐過程中純粹價值中立的行政人員在現實中是不存在的。在生活、工作中，行政人員也經常涉及價值選擇與考量。因此對“執法工具”的批判并不能成立。

對過分注重形式，關注行政程序的批判，我們不能否認通過行政程序得出的結果不符合實質公正的可能性。但這涉及程序與實體公正的問題，也即價值衡量的問題，不能僅歸責于行政法工具理性。并且在行政程序中行政道德倫理精華滲透其中，價值理性也為其作內在支撐。可見行政實在法并沒有拋棄行政倫理，純粹的脫離價值理性的程序是不存在的。對過分依賴規則制度的批判，我們必須虛心接受，但也得注意到這樣一個實情：由于行政事務的繁雜與多變性，幾乎在我國所有的法律規則中，行政法律規范數量最多、種類最繁雜、專業性最強。這不僅是無奈之舉更是現實所需，但由此不能否定批判與改進的意義。對片面追求利益與行政目標，忽視執法手段與方式的合法與合理性的批判，實則是批判對象錯誤。雖然行政法與行政執法、行政系統有千絲萬縷的關系，但過分追求部門利益、注重行政目標的是行政系統內的行政人員，而現行行政法規范卻一直在禁止上述行為。對于群眾過激事件的批判，我們發現“中國現代政治意識中的工具理性不足造成了若干計較棘手的政治難題，其中的群體性事件與工具理性中制度、程序等不健全密切相關”[7]。因此，該事件發生的真正原因是各方面的工具理性還沒有發展健全。對造成政府公信力下降、行政法缺乏人文情懷的批判，我們不能否認極端的行政法工具理性發展會造成這些現象，但目前行政法工具理性對上述方面的保障提升作用無更好代替者。我們必須承認該事件的可能性，但在全社會大力提倡價值理念、行政執法更加注重實現公平、行政司法監督作用不斷提升的今天，完全偏離價值理性的執法與司法活動畢竟是很少見的。

他們的這種批判誤解了行政法價值理性與工具理性的關系，把弊端只視為行政法工具理性行為，實際上純粹的行政法價值理性或者工具理性行為或活動是不存在的。“價值理性與工具理性只是同一理性、同一過程，他們同時作用，從未分開，也不可能分開”[8]。即行政法的價值理性與工具理性統一于行政法，不能也不可能單獨發力。任何行政法工具理性都有價值理性作為內部支撐，沒有任何價值理性支撐的活動是“非理性的”，根本不會存在。即上述弊端并不完全是由行政法工具理性導致的，但之所以出現這些問題，只是行為內涵的價值側重不同罷了，實則是價值沖突。他們的批判也忽視了我國現行社會環境中，行政法工具理性發展現狀與本國“法治”的發展狀況。行政法工具理性在我國遠沒有達到完全成熟的程度，或者說其目前還存在著大量的發展空間。雖然行政法工具理性功能具有局限性，但對批判的有些問題，其自身可以通過立法、監管等途徑得以解決。并且馬克思認為工具理性的現代化是一個必須經歷的客觀存在，只有通過消滅階級和階級對立，才能達到人的解放。在由理性“復歸”感性的共產主義社會，才能克服這種異化。可知我們的社會目前并沒有達到這種基礎。

麥迪遜認為，研究公共措施必須要有心平氣和的精神。但他發現有一些人“他們閱讀新憲法時，不僅早有苛評之意，而且預先決定譴責”[9]。一些傾向性的影響使得他們成為預先決定的反對者，完全沒有這種精神。本文認為，這些傾向性實際上與批判者們既存的思維方式有關。“中國現代政治話語體系形成及相應的政治意識構建的過程，就一直強調和突出著政治價值選擇就可以帶來現代政治意識的順利構建，工具理性的輸入和普及在革命的政治話語中普遍遭到了冷遇，甚至是忽視”[10]。和政治話語體系構建中價值理性占主導地位一樣，人們傾向于突出宣揚價值理性的重要性，忽視工具理性的實際能效。并且我們的意識中已經適應了以前靈活自由的裁量式執法方式，對違反習慣的“新鮮執法方式”，總帶有天然的排斥心理。對于嚴謹的程序，必定會嫌其繁瑣；對嚴格依法行事，當然覺得機械；此外，馬克思以及哈貝馬斯都曾在不同程度上承認工具理性的積極意義，反對法蘭克福學派的極度批判態度。而行政法工具理性的批評者們卻對行政法工具理性持這種態度，可知批評者受預先傾向性的影響，并沒有用科學的態度去看待行政法工具理性。

(二)行政法工具理性的現行積極意義

1.進行權力的自我救贖

行政權力總是有擴張的傾向。孟德斯鳩也說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”[11]要預防行政權力濫用、腐敗等問題，必須依賴行政法工具理性對強悍的行政權力進行限定，防止其越界。監督權力運行、懲治權力的腐敗，用嚴密精細的制度網絡編織權力的界限。其次，工具理性在發展過程中對價值理性的偏離，更需要自身的謹慎與預防救治。Kenneth Culp Davis認為，基于裁量的正義被嚴重忽視，而且90%的行政行為包含著非正式的或隨意的成份。這正代表了在立法和行政系統中用來改進行政正義質量最充分的理由[12]。其也證明了行政法工具理性的存在理由，對于偏離正義價值的行為，需要工具理性的矯正。單純價值理性的呼吁，畢竟是一種溫和而緩慢的救治，需要大量的時間與風險，很難對“功利”的現代人產生實際影響。

2.實現行政法的價值理性

法律是人的需求的最普遍和最權威的表達，要人們自覺遵守、信仰法律，必須要使其深切感受到法律是以表達自身需求為前提的。而法律的價值就是作為主體的人對于客體法律的需要程度。“行政法的價值就是作為主體的人對于作為客體的行政法的需要以及人們對行政法的判斷標準，需要研究的是行政法對人包括政府和相對人應有的滿足于作用”[13]。而政府和民眾對行政法的需求(行政法的價值)決定了行政法內在的性質與目的追求。所以行政法不僅是維護社會秩序、實現國家政策、維護國家機器運轉、促進經濟發展等社會調控的工具和手段，更應該以實現其價值為使命。馬克思·韋伯認為單純的價值理性很容易走上理性的對立面，所以公正、平等、自由、秩序、效率等價值的實現必須依賴于行政法的工具理性。

3.保障公民權利

“越是復雜的社會就越是急迫地需要法律的形式理性，以保證理性行為所要求的規范性以及可預期性”[14]。處于社會轉型時期的我國，正是需要行政法工具理性保障公民權利的時期。而憲法又是“確認公民權利的紙”,行政法工具理性從實體與程序方面，將抽象的憲法權利精細化、具體化并補充保障基本權利在現實生活中的實現。且由于公法權利不同于民事權利具有不能自力實現性，很多權利的確認、行使、救濟必須要依賴行政法工具理性的規則設計與救助，否則無法實現。通過權力限制與權利救濟制度，防止行政權對公民人身自由、財產等合法權益的侵害，既是行政法價值理性的追求，又是行政法工具理性努力完善的理由。

4.加快社會主義法治化建設步伐

我國法治建設自1978年以來經歷了40年的發展，收獲頗豐。經歷了由人治到法治、法制到法治、形式法治到實質法治等轉變。行政法工具理性為加快法治政府建立，推進依法治國方略發揮了巨大作用。“依法治國”與“法治政府”構建的基礎就是國家法律，從國家法律規范的順序與數量來看，行政法律都首當其沖。比如，“截止2003年6月，僅我國全國人大及其常委會已經制定了三百九十部法律和有關法律問題的決定，國務院制定了八百多件行政法規，地方人大制定了八千多件行政法規”[15]。由此可知法治化進程對行政法律的依賴程度。其次，行政法工具理性培育了法治發展的社會觀念基礎，其通過對國家權力的制約與公民權利的保障，在全社會塑造“法律至上”的理念，培育法治觀念，弘揚法治精神。

四、關于提升行政法價值理性的探析

(一)行政法價值理性提升之路探析

隨著我國法治進程的推進，很多學者認為行政法不斷地向純粹的技術體系發展，很多人文行政理念、傳統行政美德都被消解殆盡。于是不斷地抨擊行政法工具理性，大聲呼吁行政法價值理性的提升，并為恢復這種局面，提出了很多觀點。

國內為解決行政法的工具理性與價值理性沖突，以及行政法工具理性大肆發展帶來的缺陷，主要提出了幾種辦法：比如，提高行政法的價值理性的地位，最好是使其回到主導地位，而行政法的工具理性要從屬于價值理性；而以賴永海為代表的一些學者提倡重塑價值理性的內涵，從而使工具理性復歸于價值理性，但都沒有提出可行的方案。張康之認為行政人員通過道德才能成為自主的人，因此他主張吸取中華民族優秀的傳統文化，走“以德行政”“以德治國”的道路，來幫助行政執法人員將自己的行為主動符合規范，從而幫助價值理性的提升。我們不能否認這種美好暢想的現實意義以及未來的實現性，但“以德行政”是依法行政的更高形式，對社會資源與行政執法人員的素質有極高的要求。不可否認的是我國目前并未具備這些條件，并且還得注意法治背景下該理念實現的難度。

韋伯借助于價值理性想救治工具理性大肆發展帶來的的弊端。他首先想通過加強集權來救治官僚制向非理性發展的趨勢。其次想通過非專業的行政長官來克服體制內工具理性過快發展的問題，并期望領導人能打造共同的情感體系，重現道德理性。加強集權與現行政府“轉變政府職能、簡政放權、塑造更有效政府”理念完全相悖，并且前蘇聯、法蘭西政府等高度集權政府的慘痛失敗經驗已經回答了這條道路的可行性。力圖借助政治領袖的政治人格來克服技術主義，塑造共同話語體系，以提升領域內職業價值理念，也并沒有挽救官僚制的失敗。

哈貝馬斯提倡通過協商對話的交往理性重塑價值理性。在他看來，工具理性完全忽略了這樣一個事實：“人們在生活世界中通過語言交談進行交往是完全不同于基于規則的工具理性的特殊規范。”[5]55他認為只有通過真實、真誠、有效的語言交談，才能使雙方達到彼此理解，形成一致意見。在公共領域中，“理想的交談環境”下自由、平等、理性地討論社會問題，以此避免非理性解決手段，形成公共意見是解決社會問題的最佳方案，也是克服“系統”對于“生活世界入侵”，糾正工具理性大肆發展的最有效方法。通過廣泛而自由的交流，在真知灼見碰撞下達成的共識才是最真切的。而且行政執法人員在執法時與相對人平等自由交流，然后愉悅地達成一致結果，既是大眾渴望的場景，又是克服行政執法過度依賴行政法工具理性的有效方法。雖然“交往理性論”被稱為“理想世界的烏托邦”，不斷被學者們質疑其可行性，但對我們來說，何嘗不是一種啟示呢？

(二)基于“法治”背景的現實設計

基于“法治”背景下，要提升行政法的價值理性，筆者認為應該從這幾個方面入手：

1.提升行政法律工作者的職業倫理素養

要提升行政法價值理性，不能只停留在對行政法工具理性的批判上，也不能只注重規則程序等客體的建設，而要重視構建行政法價值的主力軍——行政法律工作者職業倫理素養的提升。張康之認為公務員具有雙重身份，“一方面，他是社會人，有著一般意義上的社會生活；另一方面，他又不同于一般的社會人，是掌管公共權利的行政人員”[16]。基于他們身份的雙重性，那么他們的價值也有雙重取向，所以要提升行政法律工作者的職業倫理素養可以從兩方面著手。作為社會人，他的價值取向是他作為社會成員在日常生活中形成的。作為“公共人”他的價值取向來自于職業的要求。西方一些國家用宗教構建價值，但宗教不能稱之為“理性”，不能助力于行政法的價值理性建設。而馬克思主義是被實踐驗證了的科學，是關于人類解放的真理，并具有與時俱進的特征，中國共產黨自始至終致力于人民幸福。這些與行政法所追求的價值理性具有重合性，因此作為“公共人”的行政法律工作者的職業倫理來源，除了一般的職業理念信仰外，可以從馬克思主義、中國共產黨的理念中得到補充。作為社會人，行政法律工作者的價值取向具有一般社會成員的共同性，因此可以從以下方面入手著力提升他們的價值涵養。首先，繼續加強公民的道德建設，培養有高度道德修養的公民，為行政法價值理念的提升夯實人力基礎。社會整體的價值氛圍提升是行政法價值理性提升的基礎，有高度美德氛圍的社會才能培養出有溫情的行政法律工作者，才能創造崇高的行政法的價值理性。其次，注重通過家庭、學校對于傳統優秀理念的傳承。我國傳統文化中有很多優秀的價值因素，比如：儒家提倡善良、仁愛的思想等，至今仍有進步意義。埃米爾·涂爾干指出:“家庭是學習和自我犧牲和自我克制精神的課堂，是至高無上的道德圣地。”[17]對于優秀傳統價值理念的弘揚已經通過許多渠道展開，但家庭是各種規范約束比較弱的區域，通常被忽略。所以必須重視傳統價值理念的家庭傳承。而有效的辦法就是重視家風的構建，要求父母給孩子多講傳統故事，在小學開設“倫理”課程等，加大優秀傳統理念的宣揚。

2.協商執法——行政法價值理性提升的必由之路

要提升行政法的價值理性，必須在執法過程中貫徹行政法價值，調整權力運行方式進行工具理性創新。比如：加大透明度建設、提高公民的參與程度、加強權力的監督等，這些都可以通過協商執法得到實現。中國自古就推崇“和為貴”的理念，“以天人合一為哲學基礎的中國傳統法律文化，其價值目標是要尋求人與自然、人與人之間的秩序和諧”[18]。而行政機關基于一貫的理念，更是不愿被訴至法院，因此有傳統文化理念支撐的協商執法將成為執法者和公民為追求“和諧”的最佳糾紛解決方式。澳大利亞JohnS·Dryzek認為：“行政管理絕不是簡單地執行立法機關的決定，相反，它是一個涉及真實商議的交流過程，商議的內容包括特定法律如何適用于特定案件，如何解決立法意圖中的模糊性，以及當不同的原則在意圖上有分歧的時候應當如何行為。”[19]故適用于政治領域的協商民主，同樣可適用于行政執法領域。

協商執法通過參與、自由而廣泛的意見表達賦予相對人在執法中的主體地位，使其身份發生了從過去單純的決策接受者、到現在制定者的轉變。 意旨通過行政主體與相對人的平等、真摯、自由的交流，塑造民主、開放、互動、愉悅、高效的執法過程，從而得出合法又合意的結果。執法由過去單一的“命令—接受”模式，轉變為“協商—交流”的雙向模式，其實質是權利對于權力的監督與博弈。使執法過程更加充滿民主,限制行政權力的濫用，保護公民權利，而這正是行政法價值理性追求之所在。基于此過程形成的合意突破了一般法律規則的同等適用，更加關注主體的個性，力求實現實質公平。通過行政主體與相對人協商共同作出“行政行為”，將是有效解決問題的手段。基于雙方合意的決策結果，減少了糾紛與不滿，得到高效執行，提升公民對于政府與行政法的信仰。因而更有利于人文行政法理念的貫徹，行政法的公正、平等、自由、秩序、效率等價值在此過程中都會得到最大的體現。

協商執法是世界行政執法未來的主流方式，在美國、德國、日本等國家法律實踐中已經得到廣泛運用。我國雖然沒有相關的法律規定，但在政策、法律規范以及實踐中協商執法、行政和解理念已經得到體現和實際運用。《行政強制法》第42條規定行政機關可以與當事人協商達成協議，《國家賠償法》第13條規定賠償義務機關可以與賠償請求人就賠償事項進行協商。這些規定在實質意義上都突破了行政機關不能與相對人和解的觀念。本文提倡的“行政和解”也是這兩種主體的和解。協商執法的過程可以分為三個步驟：執法前的協商、執法中的協議、執行中的和解。執法前的協商即行政機關發現相對人有違法行為，在告知相對人違反的法律、以前相似案件的處理情況等基礎上，通過書面等方式溝通交流，對如何作出該起具體行政行為進行協商。執法中的協議指的是在法律允許范圍內，行政主體與相對人簽署協議，共同作出處理結果。執行中的和解指的是在行政機關與相對人發生糾紛后，可通過“和解”解決糾紛。它們并不是一個完整順序流程，執法前的協商重視協商的這一程序，執法中的協商旨在共同作出協議。雙方若不能達成一致合意，則由行政主體單獨作出行政行為。若發生糾紛，在執行過程中賦予雙方“和解”的糾紛解決途徑。

我國現存的法律規范呈現這樣的矛盾：一方面數量過多。比如司法部負責人在2018年6月6日接受人民網記者采訪時表示，決定要修改或廢止的行政法律規范就要230多部[20]。可見數量大已經是我國行政法律規范的明顯特征。另一方面，總有一些“規則空缺帶”。過于宏觀陳舊的條文總是無法回應精細的、新興的現實適用要求。而協商執法將改變這種局面，執法參與者們都是創造者，他們將以決策者的身份自主解決問題，極大地減少了對行政法工具理性的依賴，更有利于行政法價值理性的實現。“依法治國”不僅要求政府機關依照法律展開各項工作，更需要社會公眾的主動參與和積極配合。政府執法方式朝著協商—合作方向轉型是提升行政法價值理性的需求，更是政治體制改革的必然要求。