地方行政立法中公民參與問題研究※

●宋曉明

隨著我國(guó)行政立法民主化的不斷推進(jìn)，地方行政立法中公民參與的理念不斷擴(kuò)大化、全面化、立體化和具體化。公民的立法程序參與權(quán)使公民參與的實(shí)踐舉措逐漸地從應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)轉(zhuǎn)變。

一、地方行政立法中公民參與的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

（一）公民參與地方行政立法有助于推進(jìn)地方行政立法的民主化

公民參與是公民自己能夠廣泛參與到地方行政立法過程中發(fā)表意見和維護(hù)自身權(quán)利的過程，這在一定程度上可以有效彌補(bǔ)民主性的缺失。地方行政立法中的公民參與機(jī)制可以保障公民通過合理的程序參與到地方行政立法中，表達(dá)公民的想法，更重要的是還可以使地方行政立法過程透明化，從而有效的監(jiān)督地方行政立法活動(dòng)，避免法律異化現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，公民參與地方行政立法往往更能體現(xiàn)地方行政立法的民主性。

（二）公民參與地方行政立法有助于提高地方行政立法的質(zhì)量

地方行政立法的程序決定著地方行政立法的質(zhì)量，而地方行政立法的質(zhì)量又決定著地方依法行政的質(zhì)量。地方行政立法中公民廣泛參與，增強(qiáng)了地方行政立法的科學(xué)性，使得地方行政立法機(jī)關(guān)制定出的法規(guī)和規(guī)章被人們所接受，從而有利于執(zhí)法的順暢。

（三）公民參與地方行政立法有助于增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)

公民參與地方行政立法可以保障公民權(quán)利的行使。當(dāng)今社會(huì)，公民權(quán)利意識(shí)影響著國(guó)家法治的發(fā)展，國(guó)家法治的發(fā)展水平總是與公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)的。公民參與地方行政立法強(qiáng)調(diào)的是各種利益之間直接的溝通，突出了行政機(jī)關(guān)對(duì)公民想法的充分尊重；是公民通過正當(dāng)程序形成加入利益格局的過程，也是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)益自我保護(hù)的過程，可以使得公民的觀念從“政府為民立法”向“民為民立法”轉(zhuǎn)變，使公民可以真正行使權(quán)利。公民參與到地方行政立法的過程也是普法的過程，結(jié)果必然是公民權(quán)利意識(shí)有所提升，從而地方行政立法中的公民參與機(jī)制增強(qiáng)了公民的權(quán)利意識(shí)。

（四）公民參與地方行政立法有助于促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建

地方行政立法中的公民參與體現(xiàn)了在地方行政立法中對(duì)社會(huì)多元主體利益的平衡與兼顧，對(duì)行政公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，從而充分保障公民的參與度，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)社會(huì)各主體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得公民清楚的了解法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，減少對(duì)地方行政立法的抵觸情緒，并自覺地遵守法律法規(guī)，有助于公民真正成為和諧社會(huì)構(gòu)建的核心力量

二、公民參與地方行政立法實(shí)踐的現(xiàn)狀

在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新的社會(huì)歷史時(shí)期，在我國(guó)地方行政立法發(fā)展的進(jìn)程中，地方政府在相關(guān)立法的制度方面和參與的實(shí)踐層面都已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，地方行政立法中公民參與機(jī)制開始逐步向著民主化、公開式的模式轉(zhuǎn)變。公民通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)途徑參與到地方行政立法的實(shí)踐當(dāng)中。但結(jié)合我國(guó)地方行政立法中的公民參與實(shí)踐，我國(guó)地方行政立法中公民參與機(jī)制仍存在不足之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）地方行政立法動(dòng)議權(quán)的缺乏

所謂地方行政立法公民參與的動(dòng)議權(quán)是指對(duì)某項(xiàng)地方行政立法，公民享有建議或者請(qǐng)求權(quán)，它貫穿于地方行政立法的整個(gè)過程，它的內(nèi)容公民參與到地方行政立法中的整個(gè)過程，可以對(duì)相關(guān)地方行政立法的制定、修改、廢止提出看法。一個(gè)完整的地方行政立法的出臺(tái)，按照國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該是立項(xiàng)、起草和審查的各個(gè)階段公民都能夠有效的參與到其中。但是我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法的公民參與階段大多集中于“法律草案”的起草過程中。而公民沒有途徑進(jìn)行“法律草案”的立法動(dòng)議這一關(guān)鍵程序。只有地方行政機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)立項(xiàng)，除此之外的所有公民均不享有提出地方行政立法議案的權(quán)利。公民不僅在立項(xiàng)過程中無權(quán)參與地方行政立法，而且對(duì)于立法程序也完全不享受啟動(dòng)權(quán)。因此，在地方行政立法的立項(xiàng)階段，公民難以發(fā)揮作用。雖然在地方行政立法的起草和審查階段，公民對(duì)地方行政立法是享有參與權(quán)的。然而，仔細(xì)推敲《行政法規(guī)制定程序條例》后可以發(fā)現(xiàn)，公民的參與權(quán)也受到了一定程度的限制，條例中采用了“重大疑難問題”“直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益”等詞語(yǔ)，這種具有收縮性的規(guī)定在一定程度上又限制了公民僅有的參與權(quán)。因此，在地方行政立法中，公民缺乏對(duì)于地方行政立法的動(dòng)議權(quán)。

（二）地方行政立法中公民參與范圍的單一化

公民和專家不享有對(duì)地方政府規(guī)章提出申請(qǐng)制定、修改和廢除的權(quán)利。公民除在地方行政立法的起草和審查這兩個(gè)階段享有參與權(quán)外，針對(duì)其他環(huán)節(jié)并沒有賦予公民參與權(quán)。立項(xiàng)作為地方行政立法中第一個(gè)而且是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，公民就被相關(guān)法規(guī)排除在外了，這顯然大大的降低了地方行政立法中的民主性。然而，在起草和審議公民可以參與的兩個(gè)環(huán)節(jié)，又做出了如此多的限制，這也難以使得公民參與能夠發(fā)揮很好的作用。因此，地方行政立法動(dòng)議權(quán)主體中的公民參與范圍較為局限。

（三）地方行政立法中公民參與的程序性規(guī)定較為抽象

在實(shí)體方面，憲法已經(jīng)對(duì)公民參與地方行政立法的權(quán)利做出了明確的規(guī)定，然而，在程序方面卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的程序法來保障。關(guān)于地方行政立法中公民參與的程序性規(guī)定較為籠統(tǒng)和抽象。程序性規(guī)定中語(yǔ)言的模糊性和任意性，直接導(dǎo)致實(shí)體法中所保障的權(quán)利在實(shí)踐的過程中難以達(dá)到切實(shí)可行的效果。從而，憲法中規(guī)定的公民參與地方行政立法的權(quán)利不能得到很好的保護(hù)。

（四）地方行政立法中公民參與的權(quán)利保障機(jī)制較為缺乏

法的核心內(nèi)容是權(quán)利與義務(wù)，在理想模式下，即便是“法律”對(duì)地方行政立法中公民參與的權(quán)利、程序性規(guī)定、地方行政機(jī)關(guān)的義務(wù)等內(nèi)容都有明確的規(guī)定，但是，在缺乏完善的權(quán)利保障機(jī)制的情況下，權(quán)利仍處在應(yīng)然的狀態(tài)，而無法向?qū)嵢晦D(zhuǎn)化。

我國(guó)目前的現(xiàn)狀是地方行政立法機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)和無需對(duì)公民在實(shí)踐中參與地方行政立法的權(quán)利缺失承擔(dān)責(zé)任。此現(xiàn)狀致使公民參與地方行政立法的權(quán)利僅僅是一種形式，而沒有實(shí)質(zhì)性的保障，從而這種公民參與權(quán)利處于一種不確定的狀態(tài)，很多關(guān)于公民參與的強(qiáng)制性的規(guī)定形同虛設(shè)。在目前缺乏對(duì)地方行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的約束和歸責(zé)機(jī)制的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的濫用必然導(dǎo)致公民參與權(quán)的侵害，如果沒有完善的保障機(jī)制予以救濟(jì)，公民在行政機(jī)關(guān)立法的過程中就會(huì)被邊緣化。

三、地方行政立法中公民參與的完善

綜合分析我國(guó)地方行政立法中公民參與機(jī)制滯后的現(xiàn)狀，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多問題的原因主要來源于思想意識(shí)、法律制度設(shè)計(jì)、公民參與能力的有限性這幾個(gè)方面的原因。面對(duì)公民對(duì)地方行政立法參與的訴求越來越強(qiáng)烈，針對(duì)存在的問題，結(jié)合現(xiàn)狀，從以下幾方面來完善我國(guó)地方行政立法中公民參與機(jī)制。

（一）完善地方行政立法動(dòng)議制度、賦予并明確公民在地方行政立法中的動(dòng)議權(quán)和權(quán)限范圍、明確公民在地方行政立法動(dòng)議權(quán)行使中的形式要件

為了能夠更好地調(diào)動(dòng)公民參與的積極性；能夠更好地保障公民的合法權(quán)益；能夠使地方行政立法更好地滿足社會(huì)需求，需要賦予地方行政立法中行政相對(duì)人動(dòng)議權(quán)。建立地方行政立法動(dòng)議權(quán)，要在立法上規(guī)定除地方行政立法機(jī)關(guān)外，公民有向地方行政立法機(jī)關(guān)提出制定地方政府規(guī)章的動(dòng)議權(quán)，使得公民在地方行政立法的立項(xiàng)、起草和審查方面均享有動(dòng)議權(quán)。

值得注意的是，公民的立法動(dòng)議權(quán)與地方行政立法中行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)并不是對(duì)立沖突的，行政機(jī)關(guān)可以統(tǒng)籌考慮，對(duì)于合理與不合理的建議分別做出決定：對(duì)于合理的建議積極借鑒；對(duì)于不合理的建議，批判吸收，答復(fù)說明。答復(fù)說明環(huán)節(jié)是非常重要的，原因在于它可以使政府與相對(duì)人之間及時(shí)進(jìn)行溝通，使公民保持參政議政的熱情，繼而在公民面前形成一個(gè)擁有良好群眾基礎(chǔ)的政府形象。

（二）提高關(guān)于地方行政立法公民參與法律文件的效力層級(jí)

目前，我國(guó)關(guān)于地方行政立法的程序主要規(guī)定在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中，這兩個(gè)條例屬于行政法規(guī)。《立法法》關(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定并不夠完善。與實(shí)體控制相比，程序控制具有功能上的獨(dú)特性。國(guó)外關(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定往往在立法層面有所體現(xiàn)。如：美國(guó)、韓國(guó)、葡萄牙等國(guó)家的地方行政立法程序往往規(guī)定于議會(huì)制定的行政程序法典之中。而我國(guó)在立法層級(jí)上缺少對(duì)地方行政立法程序在法律層級(jí)上進(jìn)行規(guī)定。因此，提高地方行政立法公民參與法律文件的效力層級(jí)，在法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)定迫在眉睫。應(yīng)該在《立法法》中明確規(guī)定地方行政立法的程序，在《立法法》即法律層面確保公民有效的參與權(quán)，使得公民參與地方行政立法能夠從法律層面得到保障，這樣有利于地方行政立法中公民參與機(jī)制的建立與完善。

（三）完善地方行政立法公開制度

公民參與地方行政立法是以地方行政立法公開為前提的，與遠(yuǎn)期反饋模式相比，地方行政立法公開制度具有先進(jìn)性和人性化的優(yōu)勢(shì)，更能彰顯出社會(huì)的民主化。當(dāng)今，地方行政立法的發(fā)展趨勢(shì)是民主化立法，因此，為了保障公民對(duì)地方行政立法的知情權(quán)，應(yīng)對(duì)地方行政立法程序做出專門而詳細(xì)具體的規(guī)定，使地方行政立法的過程中能夠有廣大公民的參與，使得廣大人民群眾能夠更好的監(jiān)督地方行政立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。在一定程度上，政府信息的公開直接影響并決定著公民對(duì)地方行政立法行為的了解與參與。因此，公民對(duì)地方行政立法情況的了解與地方行政立法中的公民實(shí)際參與是成正比的。

（四）完善地方行政立法聽證制度

為了使地方行政立法匯集采納更多的群眾意見，使公民更積極地參與地方行政立法，應(yīng)不斷努力豐富擴(kuò)大公民參與的內(nèi)容、方式和范圍。對(duì)于一般的地方行政立法，可以采取靈活、非正式聽證的方式或混合程序，如書信、電子郵件、新聞?shì)浾摰龋孤犠C和公開征求意見兩種形式結(jié)合起來。多樣化的公民參與形式是為了使公民積極負(fù)責(zé)地參與到聽證中，達(dá)到民主立法的效果。

（五）完善地方行政立法中公民參與的監(jiān)督、救濟(jì)制度

根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)，有責(zé)任必有監(jiān)督”原則，要通過細(xì)化地方人大對(duì)地方行政立法的監(jiān)督機(jī)制、建立地方行政立法機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制等方式完善地方行政立法中公民參與的監(jiān)督機(jī)制，通過明確申訴主體、申訴的受理機(jī)關(guān)、公民申訴的形式、申訴結(jié)果等方面完善申訴制度來進(jìn)步一完善地方行政立法中公民參與的救濟(jì)制度。