中小企業環境規制的目標與原則研究

●王麗華

近年來，現實的環境問題中“局部好轉、整體惡化”的現狀折射出我國環境法律的有效性不足，它主要表現為一組悖論，即：一方面環境法律規定猛增，另一方面環境污染事故仍頻繁發生。[1]這一悖論值得我們認真反思。它不僅凸顯了環境執法的困境，同時還迫使我們重新思考環境法律本身的正義性。

政府環境規制本質上是環境規制者——政府與被規制者——中小企業間在環境問題上互動。中小企業是我國經濟發展的極大推動者，也是我國環境規制行動中的主要規制對象。對中小企業進行環境規制的意義在于提高中小企業競爭力的需要，也是實現可持續發展目標的需要。通過開展專門的環境規制，中小企業就能夠清晰地了解相關的環境法律政策以及當前的環境保護發展動態，從而確保這些企業發展戰略和產品能適應法律的要求。同時，也能幫助企業避免因違反環境法律法規而遭受處罰。由于中小企業目前生產經營活動會帶來或多或少的負面環境影響，所以，唯有通過政府利用法律手段對中小企業進行有效的環境規制，尋找可行的方式來不斷地改進它們的環境行為，才能實現經濟與環境保護協調發展，走入可持續發展模式。

一、中小企業環境規制的目標

（一）克服環境保護的“市場失靈”

因環境污染等因素引起的一系列社會問題與“市場失靈”密切相關，“市場失靈”是環境問題發生的經濟學根源。正因為環境保護中“市場失靈”，政府規制才有存在的必要。沒有“市場失靈”現象出現，就沒有政府規制的必要。“市場失靈”的原因在于經濟活動的負外部性問題，環境問題因此而產生。正外部性使他人減少成本，增加收益；負外部性使他人增加成本，減少收益，環境污染就是典型的負外部性問題，長期以來環境問題一直被認為是“市場失靈”造成的，外部不經濟性是造成環境污染和環境破壞的根源，哈丁的“公地的悲劇”就是例證。市場具有引導人們追求私人福利最大化的功能，但又可能使人們為追求私人福利最大化而濫用公共資源，導致一系列社會問題。市場機制的存在正好激發了中小企業獲取利益最大化的利己主義思想的爆發。此時如果讓它們一味依賴市場機制的調節作用，那么中小企業造成的污染問題將愈演愈烈。企業為了自己的利益而肆無忌憚地向外界環境進行排污，它們是“理性經濟人”，為了追求私人成本的最小化而不計社會成本的增加。此時，市場不僅不能阻止、反而引誘人們放任自己的污染行為。市場刺激人們追求私人利益的最大化，但不會直接刺激人們追求社會利益的最大化。由于市場機制在優化配置社會公共資源方面出現的失靈，使得經濟活動產生負外部性，所以就需要借助政府的力量，發揮政府在配置資源方面的作用，遏制或消除負外部性對公共利益和社會利益的影響。[2]所以，在環保問題上，市場顯得無能為力，人們必須轉向尋求政府的幫助。因而，抑制社會活動的負外部性問題，就成為政府積極干預中小企業涉環境行為的主要目標。政府規制是政府針對“市場失靈”而直接進行干預，也就是說政府規制行為的存在是在僅靠市場無法對社會公共問題妥善處理的情況下的必然選擇。政府在市場失靈的部分對環境的規制可以有效地防范和糾正環境保護方面的“市場失靈”的局面。姜明安教授認為：國家行政職能的擴張是為了適應社會發展的需要。就環境的保護、改善而言，政府干預非常必要：首先，環境關系到經濟、社會和人類本身的可持續發展。其次，環境作為一種“公共物品”，不同于經濟，不易于為企業、組織、個人所重視、關注。對于環境，行政機關如果不干預，企業、組織、個人往往就會聽之任之，很少會有人花錢去治理污染、改善自己和他人共享的環境。再次，治理和改善環境有時需要多方面的合作和大量的財政支出，個別企業、組織、個人往往難以勝任，一般須由行政機關加以組織、協調或由行政機關直接進行相關工程建設。[3]公共問題的增生給市場機制提出了挑戰，同時也為政府環境規制提供了必要性和迫切性。政府通過其所掌握的公共權力以政府規制的方式解決社會發展進程中的共同問題。沒有政府的規制與調控，中小企業環境問題的治理就很難得到保障。

（二）促進第三人利益的有序表達

龐德根據耶林的利益思想，把利益分為個人利益、公共利益與社會利益。個人利益是從個人生活的角度出發，以個人生活的名義提出的主張、要求和展望，公共利益是從政治生活的角度出發，而由各個人所提出的主張、要求和展望，社會利益包括了一般安全、個人生活、維護道德、保護社會資源的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益。我們可以把私人利益理解為個體的利益，把社會利益理解為某一社會團體的利益，把公共利益理解為所有人的共同利益。[4]政府參與中小企業環境規制，乃是上述利益之間博弈的結果。政府規制過程中所要解決的基本問題之一，就是要處理好私人利益、社會利益和公共利益之間的關系，有時甚至涉及到要處理好不同的私人利益之間和不同的社會利益之間的關系。

政府代表社會整體利益，是對社會正義的追求。但從實際運行過程來看，欲真正達到這個目的也并不容易。行為人、第三人、整個社會，它們的利益都要得到滿足，不能厚此薄彼。一是使第三人的利益有表達的機會，二是使各自所表達出來的利益得以協調。而這里所稱的第三人是指行為人和管理者之外的利益群體，他們所代表的是與行為人不同的私人利益，而且不是公共利益或社會利益。由于第三人利益的沉默，使得第三人的利益得不到滿足，整個社會的利益就成失重狀態。在這種背景下，社會的秩序、正義、公平等就不可能實現，只能成為落空。第三人的利益往往沒有表達的渠道，即便有，在沒有政府參與的情況下，也只能是不完整的。第三人利益的表達只能依賴政府。中小企業因污染環境被關停后，其職工的利益無法得到保障就是一個很好的例證。

（三）緩解利益的沖突與重疊

社會問題的普遍存在，使得我們目前所生存的這個社會突出的特征是各個社會成員相互間處于牽一發而動全身的狀態。在這種現象下，任何社會成員的行動都會不同程度地對其他社會成員產生積極的或消極的影響。如果消極的影響產生，利益的相關方就會出現權利和責任間的沖突。在這種狀況下，假使沒有政府的加入，各個行為主體之間只能是處于永久的沖突和混亂狀態之中。盡管政府規制在強制執行能力上尚存在一定的差別，在執行的效果上也會存在一定的差別，但是它們對社會中相互依賴關系的治理卻是至關重要和不可或缺的。所以，只要社會成員之間存在交往的事實，那么交往關系的發展、社會成員的個體利益、社會的整體利益就需要政府規制的維護與保障；只要行為體處于相互依賴的關系中，各個行為體就必須接受政府規制，使這種關系得以維持和保護、不斷處于穩定有序的狀態。所以，只要人類社會共同體內部存在著個體性行為與整體性承擔的反論，那么政府規制的存在就有理由。

當個體、第三人、社會整體的利益都有效表達出來后，政府作為社會利益的代表，它的職責就轉變到對三方利益的調和上來。人類生活的現時代是人權觀念普及、民眾的權利意識普遍覺醒的權利時代。生活在“權利時代”的當代人類，無論西方、東方，發達國家還是發展中國家，無不崇尚和追求“權利時代”的共同價值觀。美國法學家瑪麗·安·格倫頓的《權利話語——窮途末路的政治言辭》一書對美國的權利話語進行了反思，指出美國當前的“權利話語”形式造成了選舉積極性的缺乏、對于公共事務的漠然，以及基于自我中心主義的放縱心態。[5]當權利名錄拉得越來越長時，權利之間發生沖突的場景也在成倍地增加。在各種各樣的權利劍拔弩張或者相互沖突的時候，政府的主導作用不僅僅表現在管理和約束上，管理的理念和政府的職能都要相應轉變。

政府環境規制的產生其實就是因為有部分或局部目標、利益的相互交叉的存在。中小企業的污染行為表現為他們經常不能正確地處理自身利益與整體公益的關系，在這種博弈下，個體利益和社會利益的關系越發緊張。克服這種困境的關鍵在于如何使中小企業的利益與集體利益、公共利益統一起來。為了實現這種公共利益最大化，必須有一種有剛性約束力的機構來規制個體的行動，使之能接近整個社會的需求。這樣，具有強制、懲罰與制裁性質的政府規制就成為解決問題的最佳途徑。政府規制是實現對公共利益整合、維護和分配的行為。[6]政府規制就是通過對個體行為的規制緩解個體與集體之間的利益沖突，它的最終目標在于維護公共利益，并實現社會福利的最大化。在這個眾人關注的環境問題突發的社會當中，由于人們在獲取信息等方面的不完善和對政府的不信任加深，導致了他們對未來生活的期待處于極度的脆弱狀態中。中小企業對節能減排等環境保護舉措的重視程度參差不齊，在經濟效益和社會效益的處理上偏重于經濟效益。個體利益與社會整體利益的背離變成一種常態。為了緩解這種困境的存在，政府環境規制的設計和創新是必要的，應發揮政府主體的能動性，有效地整合公益與私益之間的張力，使市場制度按照有序的方式運行，為個體和社會間的互動提供基礎和框架。

（四）負擔的分配正義

分配正義是用以指導在某個團體或事件中分配財物和負擔的原則。社會資源的分配涉及更多的是物質分配，而負擔的分配往往成了大家的盲區。長期以來，社會學家們主要從物質分配的角度討論政府行為的正義。這是因為，他們普遍將物質財富理解為社會成員最核心的利益和政府唯一發出行動和決策的對象。到21世紀初，我們生活的這個社會不再是一個單一的傳統工業社會。多元價值追求同時存在并相互發生作用，產生了協調和合作，更產生了沖突和阻礙。從這個角度看，單單從物質財富的分配上分析政府對整個社會的重要力量，會忽視甚至遮蔽影響我國政府發展的其他重要力量，簡單化了我國在新時期制定科學合理的行政規制體系的構建。環境破壞現象和環境保護意識的彌散和加深，使得社會結構發生了重組，由過去的財富分配轉變成負擔分配。社會問題的存在給全社會找到了一個可以共同打擊的敵人，但也給了社會一個可以重新審視和體會認識政府職能的契機。環境問題的加劇擴散，也許只有更好地處理負擔分配問題才能為社會成員創造更多的財富帶來機會。財富的分配和負擔的分配并不總是沖突，在很多時候兩者相輔相成。因此，厚此薄彼的社會理念導致的不是真正的分配正義。負擔的分配正義是取得社會真正公平與正義的基礎。

正義的分配是不同價值群體認可的普遍權威即政府保證的，也是社會各不同利益集團多次博弈取得的結果。市場能帶給社會成員經濟上的刺激，在物質利益的驅使下，他們就很容易忽視環境問題，他們認為對因別人的行為而讓自己憑空多支出成本是不公平的。在這樣的情緒下，怨恨和不合作成了他們的行為表現，社會負擔分配的公平、正義根本不可能達到，社會矛盾極有可能愈演愈烈。對企業來說一樣的，如果政府考慮的僅僅是對污染企業的處罰和整治，企業自身也會因資金、技術等困難陷入一片泥沼。處罰并不是取得社會公平正義的唯一方法和途徑，處罰也不是政府行政的本意。雖然，從表面上看，污染者對自己污染行為負責是合乎情理的做法，但從整個社會的可持續發展上看，靠強勢打擊污染者并不能達到真正意義上的公平、正義。真正的公平、正義意味著利益和權利的享有。當污染企業只等來政府的處罰時，他們必然選擇去逃避政府的規制，而不會去關心社會其他成員的利益。此時，惡性循環的態勢就不可避免。所以，要獲得社會的普遍發展，一個良序社會的建成，首先要解決的是公平、正義問題。為了最大限度應對和規避社會問題，必須建立一種權利和責任相聯系的負擔分配體系，合理分擔責任，有效規避現代環境問題。在分配正義的主體問題上，羅爾斯認為應該擴大政府職能，使政府能采取有力的福利措施對“受惠最少者”以補償。[7]通過市場機制的影響，對社會責任的分配不能合理解決，政府的環境規制是唯一的方法。那么，環境問題中該如何調整社會其他成員公平分配環境污染者的個體行為造成不良后果呢？污染行為本身是污染者個人的行為，卻由整個社會來承擔，這本來是不公平的，但政府的出現正好在其中充當了裁判者的角色。一方面，政府運用它自身的力量，完善環境保護政策與法律，同時加強執法的力度和效率等，實現污染者的法律規制，在他們為自身污染行為負責的同時，也提高他們的環境保護意識。另一方面，在強化社會其他成員防范社會問題的同時，通過合理、公正的分配機制，讓他們從中感覺到政府這種做法的價值和對他們利益的保護。當他們的利益得到保障，認為自身的權益沒有受到侵害的時候，他們就會習慣性地對政府的決策認同并自覺執行。在這種程度上，政府在協調他們之間的利益關系、緩解他們與污染企業之間的沖突上就相對容易。

公眾普遍能接受的社會只能是一個公平、正義、利益最大化的社會。只有在這樣一個社會里，公眾才能獲得普遍的安全感。然而，毋庸置疑的是，也許只有政府環境規制，才能讓沉默的第三人利益得到充分的表達，才能讓矛盾中的利益方得到緩解，才能讓公民所需承擔的責任得到正義的分配。我們認為，當行為人自身的利益、第三方的利益、整個社會的利益這三者的利益得到平衡，那么才可以說整個社會處于一種穩定的、堅不可摧的狀態中。行政法的功能不再是保障私人自主權，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表。[8]環境行政也是一樣。政府越是具有公正的品質，平衡社會各方面利益沖突，就越能以低成本解決中小企業環境污染問題，真正達到可持續發展的目標。

二、中小企業環境規制的原則

（一）平衡性原則

各種利益之間的沖突或競爭，起因于個人之間、群體之間、社群之間或社會中的人們之間的矛盾和沖突，以及個人在努力實現各種請求、要求和欲望時與群體、社群或社會之間的競爭。[9]利益可以看作是人們尋求滿足的需求、欲望或期望，而政府作為行政管理職能的具體實現者，其行為涉及多個相對人的具體利益。因此，在借助政府權力調整人們的關系或規范人們的行為時，必須同時考慮這些需求、欲望或期望。如何平衡個體利益與公共利益是維系社會發展的關鍵問題。政府在對中小企業的環境規制上要考慮多方面因素，注重協調整體利益與局部利益的關系、正確處理環境保護與當地經濟增長之間的關系。當公眾的環境利益和企業的經濟利益發生沖突時，政府要承擔公眾環境利益與企業經濟利益的平衡職責。平衡性原則要求政府在作出決策、采取行動的時候，不能只考慮一方的利益而忽視其他各方的利益，不能一味地追求單一目標而放棄其他目標。多角度、深層次、綜合性地考慮問題，才能實現政府保障社會利益的最大化。

（二）透明性原則

《環境監測管理辦法》第七條規定：縣級以上環境保護部門負責統一發布本行政區域的環境污染事故、環境質量狀況等環境監測信息。政府在進行環境規制時要涉及的一個重要的問題就是要使所進行的決策盡可能讓被規制者知曉，即政府決策要確保程序和結果上的透明性。透明性原則要求政府對中小企業環境污染問題的政策、措施的制定上，更多采取聽證程序，聽取和采納專家學者、行政相對人的意見。

長期以來，有關環境資源的大量信息不公開，造成政府和公民之間的信息掌握嚴重不對稱。由于缺少信息，公眾的參與環保的意識低，公眾難以在環境保護過程中發揮作用。造成政府行政執法不公，最終導致公眾對政府在環境保護上的不信任。信息的封閉導致公眾對政府實施環境政策的過程了解不足。《環評公眾參與暫行辦法》和2008年5月1日起施行的《環境信息公開辦法（試行）》的出臺，給公眾評價政府的環保舉措和監督中小企業的排污行為創造了基礎條件，可以說是給實現環保目標提供了又一個法律制度的支持。《環境信息公開辦法（試行）》第三條第2款規定：縣級以上地方人民政府環保部門負責組織、協調、監督本行政區域內的環境信息公開工作。信息的透明化程度越高，公眾對政府環境保護和中小企業環境破壞掌握的范圍就越廣、內容就越多。知情的公眾對環境問題就越發敏感，更善于對政府和中小企業的行為提出質疑。社會公眾對環境信息的知曉以及在此基礎上對環境保護的廣泛參與是政府和中小企業形成根本壓力和動力的重要來源。

（三）靈活性原則

中央在制定相應環保政策時，必須從全局進行考慮，在這種情況下，勢必有越位和缺位現象的存在。政府在政策制定和執行上的靈活性特點正好是對這種現象的彌補。政府在環境規制過程中，必須在確保穩定的基礎上，對新、老問題靈活對待，充分發揮政府在環境規制問題上所占據的優勢。政府可以針對自己轄區內中小企業的特點和困難，探索一些有針對性的解決辦法。地方政府在對企業進行環境管制的過程當中，厚此薄彼和“一刀切”的做法都不可取。必須有針對性地研究建立循環經濟評價指標體系及相關統計制度，推進重點行業循環經濟發展。

（四）重點性原則

盡管我們研究的是政府對中小企業的環境規制，但這個規制體系應有相應的側重點。政府要根據國家發改委《產業結構調整指導目錄（2005年本）》的相關分類，對限制和禁止類產業尤其加大執法檢查力度。對環境造成嚴重污染的生產技術實行限制、禁止名錄的辦法，是制止低水平重復生產，調整產業結構，促進生產技術更新，控制污染的重要措施和手段。政府應強化重點能耗企業節能目標責任管理，合理編制節能規劃，建立節能目標責任制，完善節能管理制度，嚴格獎懲。政府能夠動員的資源有限，在對中小企業環境規制的不同階段，對技術開發的支持應該有所側重，“有所為，有所不為”。政府重點扶持的研究項目應當是公共性強、“溢出”效應大、邊際社會效益高的研究項目，基于此，政府環境規制的側重點應該有所不同。

（五）服務性原則

服務型政府是政府的發展方向，它是相對于管制型政府而提出的概念。服務型政府把提供公共供給、滿足公共需求作為自己的首要任務。現代行政法治的根本目標，是通過對公共事務的“柔性”治理，著力在政府與公眾間建立起服務與合作的相互信任關系，而不是傳統意義上的命令與服從的對抗關系。[10]當今，中小企業清潔生產、循環經濟等新的環境理念不斷提出，這些環境理念最終都需要通過企業貫徹落實，但企業自身力量不足以實現相應的環境目標，這一局限性最終導致它們對政府的環境規制政策響應不足。這就要求地方政府在對中小企業環境管制過程中，提供相應的便利，增加服務手段，對企業提供信息、技術和資金等方面的支持，對企業承擔服務和促進的環境職責，著力提升中小企業自身治污能力。現代行政理念要求政府積極、主動地給中小企業提供幫助，而不是等問題凸顯了靠制定應急措施來“亡羊補牢”。