農村集體經濟組織建設的幾個關鍵問題

詹 瑜

(貴州省農業科學院 現代農業發展研究所， 貴州 貴陽 550006)

農村集體經濟是我國公有制為基礎的一種經濟類型，也是經濟社會體系中的一種重要經濟力量。現階段我國農村集體經濟發展面臨新的機遇與挑戰。與計劃經濟時代及改革開放初期明顯不同的是，我國現階段農業農村發展處于一個新的轉折時期。首先，在已經解決溫飽問題的基礎上，加快推進農業轉型升級、加快農業現代化建設是我國農業發展的主要方向和目標，與當前過于分散化的小農生產經營格局、過于碎片化的土地利用方式間的矛盾越來越突出。雖然通過發展農民專業合作社，包括發展土地股份合作社及通過土地流轉等方式在農業規模經營上有了一定程度發展，但農地的規模經營程度仍不高，規模經營的穩定性不強，風險防范機制不健全，因而，農村集體經濟的發展是農村經濟社會發展的客觀需要。其次，隨著農村集體經濟業務的增多，特別是一些城鎮化發展速度較快的地區由于土地增值導致集體資金迅速增加，但是由于集體成員與集體資產之間的權益關系模糊，且農村人口流動加快，集體成員邊界不明，集體資產流失的風險越來越大，保障農民集體資產財產權利顯得更加緊迫。農村集體經濟組織發展的環境與要求已經發生了明顯的變化，原有計劃經濟體制下的集體經濟組織模式或由村委會代行集體經濟組織職能模式已遠遠不能滿足集體經濟發展的現實需要。要推進農業供給側結構性改革，農村集體經濟組織作為農村集體經濟發展的實體，其構建要適應新時代市場經濟發展的要求，在推進農業適度規模經營、優化配置土地等農業生產要素、完善農村社會治理、保護農民的集體財產權益等方面需有所作為，因此有必要厘清現階段農村集體經濟組織的職能、定位、組織形式及決策運行機制等關鍵問題。

集體經濟根源于我國的基本經濟制度，我國《憲法》及《土地管理法》都明確規定：農村最重要的生產資料——土地屬農民集體所有。黃延信[1]研究認為，集體所有制作為一種團體所有，與法制史上日耳曼法中以團體共同生存為目的的“總有”最相近。但該制度不利于財產的最大化利用和財產的流轉。土地作為農業的基本生產資料，實行“總有”的經濟社會等客觀環境發生了根本改變，需適應建立完善的市場經濟體制的要求，淡化傳統的集體所有制，將其改造為歸屬更清晰的權利形態。集體經濟產權模糊、管理主體缺位、內部控制等問題的研究解釋了農村集體產權改革的合理性[2-4]。農村集體產權改革的方向是明晰產權歸屬和完善權能。但也有學者認為，不能套用私有化產權改革和現代企業制度強行推動集體經濟變遷[5]。總體來看，目前對集體經濟的理論探討及實踐經驗的研究內容較多，但是觀點分歧較多，對一些關鍵問題沒有形成統一看法，如農村集體經濟組織是否應承擔公共管理職能，或者如何界定承擔公共管理職能的范圍；產權歸屬應通過什么樣的形式進行明晰；完善農村集體產權權能是否意味著轉讓權、繼承權等權能的賦予等問題都是農村集體產權制度改革實踐中面臨的重大問題，將決定農村集體產權制度改革的走向及改革的深度，對這些問題的研究需要從更多層面進行探討。為讓集體經濟組織成為更有活力的市場主體，更能適應市場經濟運行邏輯，基于激活集體經濟組織內生發展動力視角，探討農村集體經濟組織與村民自治組織的關系、農村集體經濟組織的治理機制及農村集體經濟組織管理層的激勵與約束等，以期為農村集體經濟的發展提供參考。

1 農村集體經濟組織與村委會的關系

現有的法律規定了集體經濟組織及村委會在管理集體所有的土地及其他財產的權力，村委會及集體經濟組織在職能上存在交叉重疊。我國對村級集體經濟組織及村委會的關系在法律上沒有進行明確界定，村級集體經濟組織地位不清、概念模糊、功能混亂，因此對集體經濟組織與村委會的關系一直存有爭論。在改革開放后很長一段時間，全國大部分地區原有的村級集體經濟組織——生產大隊逐漸消亡，其經濟職能由村委會代為行使。許多地方的村委會已經替代了村集體經濟組織，而且兩者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，因此沒有必要在村委會之外重新設立農村集體經濟組織，或是僅將農村集體經濟組織作為村委會的下設機構。該觀點不僅在學術爭論中存在，也在基層的領導與民眾中存在。當前貴州省很多地方為推進農村集體經濟發展，以注冊成立專業合作社的形式發展“村社一體”合作社，就是這種觀點的實踐表達。研究認為，農村集體經濟組織與村委會是相對獨立的組織，農村集體經濟組織應在村委會之外重新設立，重新設立的農村集體經濟組織不是村委會的下設機構。

1.1 在職能上存在差異

集體經濟組織與村委會在職能上盡管有部分重疊，但并不完全不可分。按照我國《憲法》《村委會組織法》《農業法》的相關規定，村委會是村民自治組織，其首要職能是提供社區的公共及公益服務，并具有一定的準政府職能，而農村集體經濟組織則應是市場經濟主體，其職責是合理利用和有效保護集體資產，遵循市場經濟運行邏輯。由此看出，集體經濟組織與村委會在職能、目標、屬性上有明顯的不同，雖然存在一定重疊，如集體經濟組織與村委會都有興辦公益事業的職能，但隨著城鄉公共服務一體化進程的加快及政府投資能力的增強，建設農村基礎設施等公益事業的職能將更多地由政府而非農村集體經濟組織承擔，因此，集體經濟組織與村委會在職能上并不存在完全不可分的基礎。集體經濟組織作為市場主體，也不能要求其無限制地承擔公益職能，否則在市場競爭中只會處于劣勢，故也有必要將其公益職能在小范圍內進行圈定。

1.2 村委會代行集體經濟組織管理經營權有較多弊端

由村委會代行集體經濟組織對集體資產的管理經營權，易導致公權力對集體經濟組織成員的經營管理自主權的干預與侵害，也易滋生腐敗。村委會有可能為解決村內民事糾紛或為謀求政治利益或聲譽而干預集體經濟組織的經營決策及利益分配。如現在很多“村社合一”的村莊，在分配中都將集體股分紅的比例提高在30%以上，并將一定比例的紅利無償用于扶貧，雖然看起來政治方向正確，但在一定程度上對集體經濟組織成員的財產權益是一種侵害。另外，由村委會代行集體經濟組織對集體資產的管理經營權也容易滋生腐敗。由于村委會是農村群眾自治組織，組織體極為松散，“內部人控制”問題比較突出，其決策、監督等機制并不適合一個經濟組織。

1.3 人員構成不完全重疊

村委會的服務對象是村民，在當前流動人口不斷增加的情形下，外來人口也成為村委會的服務對象，村委會提供公共服務的受益人同樣包括外來人口。村委會組織法規定：“除已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民外，戶籍不在本村，在本村居住1 a以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民，都有選舉權和被選舉權”。說明在一定條件下，外來人口也可成為有選舉權的村民。而集體經濟組織的成員構成是集體經濟組織成員，由于集體經濟組織歷經長期的演變，其成員的確定比較復雜，目前全國并沒有統一的政策及確定標準，有的省份根據歷史及現實條件制定了地區性的確定標準。由上可知，村民與集體經濟組織成員不一定重疊。如果不單獨重新設立集體經濟組織，明確集體經濟組織成員范圍，則外來人口有可能稀釋原有成員的集體財產權益，從而導致原組織內成員反對外來人員獲得“村民”身份，進而在村民會議中獲得投票權，同樣也會排斥外來人員參與村委會選舉，這種排斥與村委會組織法的本意相違背。

綜上認為，村委會及集體經濟組織應分設并獨立行使職責，實行村社分離。在沒有建立集體經濟組織的村，首先應做到賬物分離，為集體經濟組織的建立做好準備。當前省內很多地方推行的“村社一體”合作社，村合作社與村委會在形式上已是兩個組織，關鍵是村委會及村合作社這兩個組織是不是獨立關系。實際上考慮當前各村實際發展環境及發展程度的差別，特別是經濟欠發達地區存在大量空殼村的事實，農村集體經濟組織更需要村委會、村黨委的支持及推動，因此，村委會與集體經濟組織之間很難做到絕對獨立，但仍可以建立相對獨立的關系，做到賬物分離，在人員上不強調絕對分離，可以通過正常選舉程序實現交叉任職。

2 農村集體經濟組織的治理機制

農村集體經濟組織在法律關系上是作為特別法人而存在的。當前法律和政策對農村集體經濟組織的產權關系及治理結構沒有明確的規定或指導，還處于試點探索階段，當前國家試點的方向是建立集體經營性資產股份合作制。股份合作制較適應市場經濟的發展要求，比較符合農村集體經濟組織的特點，是今后發展的方向。

集體經濟組織進行股份合作制改革并不是一個新鮮事物。如家庭承包責任制一樣，股份合作制改革也是自發形成的。20余年前，在發達省份的一些地方，群眾自發進行了農村集體經濟組織的股份合作制改革。如廣東南海于1992年開啟了股份合作制改革，是我國較早實施股份合作制創新成功的地區。集體經濟合作社進行股份合作制改革，除后期政府支持外，更多是市場的選擇結果。實踐表明，將股份制的一些做法吸收進合作制能促進集體經濟的發展，股份合作制也從最初的發達省份的一些土地被征用、集體資產較多、干部堅強有力的村擴展到土地征用不多、集體資產不多的村[1]，也從沿海發達省份向內陸欠發達省份擴展。貴州省安順市平壩區樂平鎮塘約村“七權同確、合股聯營”的集體經濟發展路徑，實現了產業結構調整和生產組織化與規模化發展，在農村產權制度改革和壯大村集體經濟中取得了明顯成效，塘約村的成功，也證實股份合作制在欠發達省份及欠發達地區同樣適用，其原因如下。

2.1 股份合作制明晰了產權關系，完善了產權權能集體權能

我國憲法規定農村土地等資源資產屬集體所有，但是關于集體所有是共同共有、總有，還是法人所有等，在理論界沒有統一定論[2]。在實踐中，計劃經濟時期的生產大隊和在改革開放后還留存的一些集體經濟組織的相同特點：在分配上主要根據家庭人口及勞動進行分配、成員無權要求分割集體資產、成員無權自愿退出集體經濟組織。這些做法越來越不能適應市場經濟的要求。一是目前相當一部分集體經濟組織已經不直接經營集體資產，而是通過出租、出讓、入股集體土地經營權等方式交由其他經營主體經營使用，還有的雖仍直接經營集體資產，但并非所有集體成員都參與勞動，這與計劃經濟時期成員一起勞動的情況產生了較大變化，客觀上要求對分配方式進行改革，主要根據成員數量將集體資產進行股權量化，以此作為分配依據是具有可操作性并容易被群眾接受的。二是隨著城鎮化的發展，大量農村居民有進城落戶、脫離原集體經濟組織的需求，這部分成員在集體中的利益需要得到保障，股份合作制改造首先要確人確權，將成員身份轉變為股東，享有股東決策權、收益分配權，這對保護集體成員的集體財產利益的意義非常重大。成員利益通過股權量化得以確定，雖不直接分割集體資產，但為今后通過股權轉讓進行變現留出了空間。

2.2 股份合作制改革更能增強集體成員參與積極性，提升管理規范化

沒有經過股份合作制改造的集體經濟組織在沒有理順及建立起決策、管理、監督、收益分配等相關制度的情形下盡管也獲得了一定發展，但其發展動力主要依靠村支兩委的強力帶動和外部的各種支持，而不是依靠組織自身的制度優勢及活力獲得發展，集體成員不積極參與民主管理和監督，這樣的發展難以持續，也難以復制。將集體經濟組織從封閉管理向現代企業管理拓展，參照股份制治理結構的要求建立較完善的決策、執行和監督機制，設立股東(代表)大會、董事會(理事會)和監事會，明確機構職責、議事規則和管理制度，更能激發集體經濟組織的內生發展動力。股東的投票權即為剩余控制權的主要表現形式。

2.3 股份合作制更能激活土地、資本、人力要素資源

經過股份合作制改造的集體經濟組織在參與市場經濟活動過程中，能減少經濟糾紛，在推進農業適度規模經營、優化配置土地等農業生產要素、完善農村社會治理方面更能有所作為。如在土地流轉市場上，相比未經改造的集體經濟組織和其他經營主體，經過股份合作制改造的集體經濟組織因其更規范的流轉運作、更多的政府支持、與當地農戶更多更緊密的經濟與社會聯系，流轉風險更小，更易將農民手中分散的土地集中起來，通過統一經營或者統一對外招標，實現土地的規模經營，激活土地資本。另外，在欠發達地區，通過將財政支農扶貧資金確權到經過股份合作制改造的集體經濟組織，明確資金的管理、使用及收益主體，能激活財政支農扶貧資金。最后，集體經濟組織的股份合作制改造需要基層領導及農民的全員參與，能加強、加深民眾對現代經營管理制度的了解，提升民主意識、合作意識及參與能力，挖掘培養農村職業經理人，激活人力資本。

3 農村集體經濟組織管理層激勵與約束

充分調動任何經濟組織管理層的積極性是組織發展的重要條件，農村集體經濟組織也一樣。盡管農村集體經濟組織經股份合作制改造使得產權關系更加清晰，并相應設立了股東(代表)大會、董事會和監事會治理結構，但對管理層的選擇及激勵約束仍是農村集體經濟組織發展面臨的一大問題。一些村集體經濟組織的董事會(理事會)人員及主要管理人員仍由原村委會人員兼任，仍沿用舊有的管理制度，對管理層既缺乏激勵也缺乏約束。一方面，管理層人員的報酬與管理層人員的工作投入及其在組織中的重要性難以匹配，較低的收入水平難以激發管理層干事創業的熱情，做事效率低，甚至在組織出現經營困境時相互推脫甚至逃避責任。另一方面，經股份合作制改造的農村集體經濟組織由于股權較為平均及分散，造成小股東參與決策及監督的成本過高，從而在決策及監督過程中持消極態度，仍存在管理層“內部人控制”的風險，小股東利益易受侵害。另外農村集體經濟組織的股權目前還是一種封閉結構，股東無法通過出售股權實現“用腳投票”，因而農村集體經濟組織在外部競爭機制上先天有所不足。經營者的激勵及監督機制的完善，不僅需要內部治理結構及經營管理制度的完善，也需要外部監督機制的建立，建議從以下幾個方面進行完善。

3.1 建立管理層收益分享制度

可參照發達地區已有的一些做法，一是探索外聘職業經理人、獨立董事等經營管理機制。外聘職業經理人、獨立董事滿足了集體經濟組織經濟活動增多，管理復雜化、專業化的需求，也是理順管理者與董事會委托代理關系，防止“內部人控制”的手段。二是探索股權激勵機制，激發經營者的積極性。對經營績效明顯改進的經營者，在一定限度內可加持集體經濟組織的股權。

3.2 建設內部控制制度

對村集體資產進行重大投融資、整體出租、抵質押貸款等事項，由股東大會或由股東大會授權的股東代表大會決定。村集體經濟組織應制定相應財務管理制度，明確單位負責人和有關業務人員的職權和責任，完善相關經濟業務的程序和手續，定期開展內部審計，加強內部控制的力度及效率。

3.3 以“三資管理”為重點建立外部監督制度

“三資”交易容易成為腐敗的重災區，建議區、縣、縣級市對原有的“三資”監管平臺進行優化、整合、拓展，建成集登記服務、交易管理、信息公開、監督于一體的信息管理交易平臺，實現縣(區、縣級市)、鎮、村三級聯網。在集體資產資源所有權確權的基礎上，對集體資產資源產權進行在線登記。將集體產權交易、工程項目等整合進入“三資”信息管理交易系統。

4 結語

推進農村集體經濟發展的難點及重點在于重構農村集體經濟組織。農村集體經濟組織的重構是適應新時代市場經濟發展的要求，一方面有助于推進農業適度規模經營、優化配置土地等農業生產要素、完善農村社會治理，另一方面保障農民集體財產權益。當前農村集體經濟組織建設的關鍵問題是要厘清現階段農村集體經濟組織的職能、治理結構、管理層激勵及監督機制。農村集體經濟組織是參與市場經濟活動的市場主體，在職能、成員構成等方面與村委會明顯不同，集體經濟組織應與村委會相互獨立；股份合作制較符合農村集體經濟組織的特點，也較適應市場經濟的發展要求，是當前及今后一段時間內農村集體經濟組織改革的發展方向；管理層的激勵及約束仍然是農村集體經濟組織發展面臨的一大問題，需完善內部經營管理制度，并建立外部監督機制。