云南地震保險試點工作經驗與推廣對策研究

李飛 李年生 李銘家 王勇

引言

云南省地處印度板塊與歐亞板塊碰撞帶東緣，地殼運動劇烈，歐亞地震帶和我國南北地震帶在此交匯，是我國地震最多、震災最重的省份之一。云南地震具有頻度高、強度大、分布廣、災害重的特點。2000年以來，云南發生5級以上破壞性地震66次，其中2014年共發生5級以上地震6組8次，包含6級以上地震3次，其中魯甸6.5級地震造成617人死亡、112人失蹤，是中華人民共和國成立以來同級別地震中造成人員死亡最多的一次。“小震大災、中震巨災”成了云南地震災害的基本特點。作為“一帶一路”倡議和“長江經濟帶”國家發展戰略的重點區域，云南經濟社會發展的地震安全保障任務十分艱巨。在此背景下，如何發揮政府和市場各自配置資源的優勢，解決因地震災害造成的損失補償問題，對于云南這樣一個地震災害頻繁、受災嚴重的省份而言，具有十分重要的意義。

云南政策性農房地震保險試點歷程

自2012 年2 月中國地震局安排開展《云南地震保險制度構建及實施研究》課題至今，云南政策性農房地震保險試點方案（以下簡稱“云南方案”）從前期研究到第一個試點簽單落地再到試點推廣已歷時7年有余。其間云南方案的成功推行得到了社會各界的廣泛關注和肯定。

（一）云南方案的基本情況

在三年籌備的基礎上，2015年，云南省民政廳會同省財政、住建、地震、保監等部門深入大理州實地調研，經過9次反復論證、8次修改，確定了《云南省大理州政策性農房地震保險試點方案》。同年6月，試點方案獲省政府批準實施；8月7日，全國首創的震級觸發型地震指數保險——云南省大理白族自治州政策性農房地震保險正式簽單落地（圖1）。至此，云南地震保險試點終于破冰起航。

誠泰財產保險股份有限公司（以下簡稱誠泰保險）作為主承保人、中國財產再保險有限責任公司（中再產險）作為首席再保人，為大理白族自治州所轄12縣（市）、82.43萬戶農村房屋、356.92萬大理州居民提供每年5億元的地震巨災保險保障，試點期為三年。方案對試點地區發生5級（含）以上地震造成的農村房屋的直接損失、恢復重建費用以及居民死亡救助提供了保險保障（圖2）。農村房屋累計保險賠償限額根據不同震級分檔從2800萬元到42000萬元不等，累計保險賠償限額為42000萬元/年。居民死亡保險賠償限額10萬元/人，累計保險死亡賠償限額為8000萬元/年。同時，在保險監管部門的支持下，誠泰保險與中再產險聯合中國人民財產保險股份有限公司、中國平安財產保險股份有限公司、中國大地財產保險股份有限公司、中華聯合財產保險股份有限公司共同構建了云南巨災保險風險分散體系。根據云南農村經濟發展實際，從民生保障的角度出發，云南省將地震巨災保險試點明確為政策性保險，由省、州、縣三級政府財政全額承擔試點保費3215萬元/年，財政承擔比例為：省級財政60%、州縣兩級財政40%，由大理州民政局統一辦理投保和索賠事宜（表1）。

2017年10月13日，玉溪市人民政府與誠泰保險簽訂協議，玉溪市政策性農房地震保險試點工作正式啟動。誠泰保險作為主承保人、中再產險作為首席再保人，為玉溪市所轄7縣2區、48.03萬戶農村房屋、以及全部玉溪市居民提供每年2.86億元的地震巨災保險保障，試點期為一年。其中，農房累計保險賠償限額為人民幣24000萬元/年，居民累計保險死亡賠償限額為人民幣4600萬元/年。玉溪市全年保費（含稅、費用）總金額為1873萬元。為體現民生關懷，逐步培養當地農村現代保險金融服務意識，試點期間由省、市、縣三級政府財政全額承擔政策性地震保險保費。由玉溪市民政局統一辦理投保和索賠事宜（表1）。

圖1 大理州政策性民房地震保險試點啟動簽約儀式

圖2 永平縣農戶領昌寧5.1級地震的首批農房地震巨災理賠款

（二）試點方案的確定

隨著試點工作的推進，誠泰保險根據城鎮和農村住房標準、風險狀況、繳費能力等實際，先后設計了楚雄和大理兩套試點方案。“楚雄方案”承保全州約54.7萬戶農房，農房損失每戶保險金額為2 萬元，農村居民每人身故保險金額為10萬元，年累計賠償限額：農房損失部分為3億元，人身身故部分為3億元，超過年累計賠償限額的部分由財政巨災風險基金承擔或采用賠款比例回調方式。戶均保費為90元，保費約4923.66萬元/年。分別由省、州、縣財政各承擔相應比例的保費補貼，農戶自付一定比例保費。“大理方案”承保全州約82.4萬戶農房，采用震級觸發型地震指數保險，依據震級分檔，全州農房保險賠償限額為2800萬—42000萬元，居民每人身故保險金額為10萬元；年累計賠償限額：農房損失部分為4.2億元，人身身故部分為0.8億元。戶均保費為39元，由省、州、縣三級財政承擔全額保費。

表1 試點方案一覽表

“楚雄方案”及“大理方案”代表著傳統保險模式與創新模式的對比選擇，兩種方案差別主要在：一是保險產品不同。“楚雄方案”使用的是保險公司傳統家財險產品增加地震巨災責任，而“大理方案”采用了全國首創的地震巨災指數保險產品。二是承保理賠效果不同。“楚雄方案”由保險公司直接面對農戶開展承保收費和查勘理賠工作，工作量極大，工作效果有限，特別是理賠時效難于保障，無法有效體現巨災保險保障效果；“大理方案”采用與政府已有救災體系結合，統保統賠，最短時間內體現保險機制效用。三是保險價格不同。“楚雄方案”與“大理方案”采用的服務方式不同帶來了保險公司業務成本的較大差異，“大理方案”的低業務成本直接降低了保險價格，有效減輕了投保人的保費負擔壓力。四是賠付標準權威性不同。“楚雄方案”設計由保險公司參照國家地震房屋損壞標準分類進行定損理賠，存在實際操作中標準難以統一的問題，而“大理方案”采用震級觸發型指數賠償方式，賠付標準權威清晰，保險公司與投保人之間不會產生賠付爭議。五是巨災保險財政兜底與否不同。“楚雄方案”設計了財政建立巨災風險基金和保險賠償比例回調機制，對政府財政提出了超過保險賠償限額部分進行兜底的安排；而“大理方案”統保統賠則賠償限額外不再有需要承擔的保險賠付責任。六是采用保險保障目標不同。“楚雄方案”主要是利用保險公司服務體系和資源開展巨災保險，而“大理方案”則是將保險機制的優勢與政府救災體系的資源投入相結合，實現社會資源最大化利用，促進社會治理現代化。基于以上的不同，“楚雄方案”未能實質推進，最終選擇了“大理方案”進行試點。

“云南方案”的成效和經驗

“云南方案”是目前國內唯一一個通過地震巨災保險承保理賠全流程服務檢驗的試點方案，也是國內唯一圓滿完成地震巨災保險多次賠付的試點方案。“云南方案”的落地有效減輕了政府財政突發性集中支付壓力，在緩解地震災害損失影響、加快災后重建，防止因災致貧、因災返貧，促進經濟社會可持續發展等方面起到了積極的作用,得到了社會各界的廣泛認可。

（一）聚焦農房農民基本保障，助力脫貧攻堅

我國農村鄉鎮房屋抗震能力低,特別是云南約50%以上的農房為土木結構，基本不設防，往往造成小震大災。受制于經濟發展滯后的因素，農村、農民是最無力應對巨災風險損失和難以避免因災致貧的地區和群體。“云南方案”緊密結合云南實際，從風險最高，損失最大的地震災害著手，將地震災害受損最嚴重、與群眾切身利益休戚相關的農房和生命作為重點保障對象，先行先試，充分利用保險機制參與和支持“災前預防、災害補償、災后重建”工作，發揮保險綜合扶貧作用，探索和形成了符合云南農村地震災害風險管理實際需求的云南模式。

（二）研發專業保險產品，有力支持災后重建

“云南方案”創新應用的巨災保險指數產品，在充分發揮財政資金杠桿放大效應的基礎上，將產品的專業性與操作的可行性高度結合，實現保險公司自有服務體系與政府災害救助體系有效銜接。利用龐大有效的政府體系精準到戶，實現地震災害發生—啟動應急預案—現場即時查勘—災評確定損失—保險公司理賠—賠款及時到位—保險賠款公示—理賠工作回訪等理賠工作的高效運行，最快在震后32小時內將2800萬元巨災保險賠款支付到賬，有力地支持了救災和重建工作的開展。

（三）創新風險管理體系，實現公共資源增效

在云南地震保險試點探索的六年多時間里，歷經了理論研究探索、專業平臺建設、試點地區變更、保險方案創新、保險理賠檢驗等過程，逐步構建了以政府災害救助為體系基礎、政策性保險為基本保障、商業保險為有益補充的三位一體巨災風險管理體系。“云南方案”著力于充分整合現有社會抗震救災體系資源，按照政府抗震救災相關規定和實際操作情況規劃設計保險方案，既充分發揮保險行業風險管理專業優勢，又有效避免社會救災體系建設重復投入的資源浪費和社會管理信息不對稱的矛盾沖突。在最大程度地減少和降低地震保險項目經營費用成本（目前“云南方案”的經營費用成本為4.02%）的同時，實現財政資金杠桿放大效應最高達到15.6倍。通過試點工作的不斷推進和保險理賠的示范效應，逐步培養當地農村現代保險金融意識，引導百姓自愿購買商業補充保險，提高地震巨災風險保障程度，服務國家治理體系和治理能力現代化。

（四）穩步推進制度建設，專業平臺初見成效

2016年4月，《云南省地震災害保險條例》列入了云南省人民政府2016年立法工作計劃，標志著云南地震巨災保險制度建設進入了新的階段。“云南方案”試點探索的過程中，已形成一套模型（《城鄉居民住宅地震巨災風險模型》）、兩地試點（大理、玉溪）、四項平臺（地震風險管理創新實驗室、地震保險工程抗震實驗室、隔震減震新材料實驗室、巨災風險管理研究中心）和五次賠付（2015昌寧、2016云龍、2017漾濞、2018通海、2018墨江）等專業化、體系化的科研及實踐特色（表2、圖3）。2017年6月正式印刷出版的《城鄉居民住宅地震巨災風險模型（云南）》和2017年9月掛牌運行的“地震風險管理創新實驗室”得到了社會各界專家的大力支持和認可，同時，致力于為區域綜合防災減災工作提供技術支撐的地震風險管理創新實驗室的建設還入選了2017年中國保險十大事件。

完善我國巨災保險制度的建議

（一）明確巨災保險制度建設定位，有效利用保險機制融入和服務國家綜合防災救災體系

圖3 震后地震保險理賠現場

現階段，雖然保險行業有較為完善的傳統保險服務體系，但該服務體系在應對以巨災為主要風險的特殊業務時，傳統服務體系難以快速、有效地開展承保理賠服務，特別是出險后無法就地組織或外地調入工作人員，不能滿足大面積地震損失快速查勘定損需求，只能利用國家現有救災體系來開展相關工作，并與救災體系的工作保持一致。因此，有效利用保險機制融入和服務國家綜合防災救災體系，實現政府資源和保險資源的整合與協調配合，通過保險機制參與“災前預防、資金籌集、災害補償、恢復重建”工作，發揮政策疊加效應，促進以政府財政為主的地震損失補償模式向政府 + 市場的補償模式轉變，可以有效完善綜合防災減災體系建設，提高保險機制與國家綜合防災減災體系的融合度，提升社會巨災風險管理效率，降低社會災害管理成本。

利用測井資料的全部頻率成分對地震時間剖面進行分析，補充了地震數據中缺失的低頻成分，使得反演結果的分辨率可以突破地震分辨率的限制。該技術能夠把地震資料與測井資料有機地結合起來，充分發揮地震橫向分辨率高、測井在縱向上分辨率高的優勢，將一般意義上的地震資料轉換成與地層巖性信息密切相關的巖性地質剖面，便于進行儲層預測。

（二）統一協調多災種巨災指數保險，充分發揮保險機制作用

指數保險中的“指數”一般是表征某種災害強度的指標，可以是地震的震級，也可以是臺風風速、降雨量等。巨災指數保險作為杠桿率高、風險低的保險模式，以財政政策工具的形式納入財政應急應災預算體系，在不增加現行預算額度的條件下，能夠有效平滑當期財政預算的巨額波動，放大財政資金杠桿效應，解決政府財政涉災預算“無災不能用、有災不夠用”的問題，實現各級政府在大災之年保持其原計劃的公共財政收支平衡。同時，針對全國各地不同的風險情況，可采用全國統一的多災種巨災指數保險產品，在有效滿足全國各地巨災風險保險保障需求的同時，發揮巨災保險機制作用。

表2 五次理賠具體情況表

（三）加快推進巨災保險立法

巨災保險具有“高損失、高賠付、政策性強”的特點，對相關法律法規具有很強的依賴性。發達國家對于巨災保險制度的設立和發展都做了明確的法律規定。我國目前地震保險制度相關法律法規還不完善，地震保險制度的各項工作缺乏有效的法律支持。因此需要通過國家立法或地方立法，為地震保險規范化、制度化、持續性發展創造所需的法律環境。

（四）完善巨災保險配套政策

巨災保險長期發展需要保障性政策作為制度基礎。由于巨災風險的特殊性，必須建立完整的巨災風險管理體系——財政支持、巨災保險和社會救助三方面缺一不可。試點工作顯示，由于云南經濟社會發展滯后，農村居民人均純收入較低，以2013年為例，人均為6141元，僅相當于全國平均數的69.03%。受制于自身經濟能力嚴重不足和現代金融保險意識匱乏，農村居民往往難以主動投保風險概率不確定性明顯的巨災保險。同時，作為受災害影響最嚴重的云南農村地區，山高路遠，人口分散，手段缺乏，傳統的收費服務投入將大大地超過保險純風險成本，極大地降低財政資金效率和效果。這一客觀事實在全國農村地區都同樣存在。結合中國社會性質和巨災風險的實際情況，需要建立面向全部農村地區統一提供基本巨災保險保障的財政政策，從制度層面構筑起堅實的民生保障網，防范因災返貧、因災致貧。

1.中央財政保費補貼政策

作為惠及廣大人民群眾的民生工程，巨災保險需要國家政策引導和中央財政資金扶持。目前試點工作已順利啟動，建議中央財政跟進保費補貼政策，支持擴大試點范圍和實現巨災風險管理體系的穩健運行。

2.地震巨災準備金計提政策

3.稅收減免優惠政策

在國家巨災風險管理相關法律法規等頂層設計未出臺之前，為推進巨災保險試點工作的開展，建議支持先行先試，出臺對試點地區政策性巨災保險業務減免營業稅和所得稅等優惠政策。

同時，督促各地區政府在組織推動、財政補貼、防災減災等方面提前做好配套政策支持，讓政策性巨災保險能夠惠及更大范圍的人民群眾，服務更大范圍的扶貧攻堅工作。

（五） 支持專業平臺及創新試點建設

1.建設專業平臺

建議出臺財政等相關政策，支持以“地震風險管理創新實驗室”為代表的專業平臺和新型智庫建設。鼓勵政府部門與行業學會、高等院校、保險企業等單位跨界合作，培養專業應用型人才，建設和完善巨災風險管理技術創新應用體系，推動巨災保險、巨災債券、巨災彩票和巨災融資等巨災風險管理的金融創新。

2.完善政策性農房地震保險

對類似地震的自然災害保險，不能簡單以資金效益來評價，而應更多從保險實施取得的社會效益出發，給予政策性民房地震保險更多支持。建議以現行“云南方案”為基礎，探索建立以政策性農房地震保險為主，以商業性家財險為補充的巨災保險品種。用脫貧攻堅“社會保障兜底一批”的思維來推進政策性民房地震保險向縱深發展，以惠及更廣大的受災群體。

結語

巨災風險管理作為世界性難題，國內外理論界、實務界都在進行不同程度和方式的研究和嘗試。建議在全國范圍內分步漸進式地推進巨災保險由政策性到商業性、單災因到多災因、基本保障到全面保障的發展，形成多樣化的產品體系和風險對沖機制，全面覆蓋多層次巨災風險保障需求，服務全社會對巨災保險的差異化需求。同時針對試點地區保險行業，給予巨災風險管理的政策支持，使其在巨災債券、巨災彩票、巨災融資等金融領域先行先試、不斷完善、創新發展。