國有企業薪酬制度改革的困境與出路
——以江蘇省W市為例

2019-03-19 21:23:08周及真副教授

財會月刊 2019年5期

周及真（副教授）

一、引言

黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強、做優、做大，有效防止國有資產流失；深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。近年來，江蘇省W市國有企業經過一系列改革，企業運營效率和效益大幅提升，核心競爭力顯著增強，為推動經濟社會發展、保障和改善民生、增強城市綜合實力作出了重大貢獻。但同時也不同程度地存在動力不強、活力不足、效率不高、包袱沉重等問題。要增強企業內部活力，薪酬分配制度改革是關鍵。

目前，學術界對國有企業薪酬制度研究主要集中在國有企業高管薪酬制度改革的歷史邏輯與政策效果[1]、存在的問題及對策[2]、設計原則和可行方案[3]、改革的路徑[4-7]等領域。而黃群慧[8]從新時期國有企業使命的角度來研究國有企業領導人的薪酬制度，孫冰[9]則專門以某省為例研究國有企業薪酬制度的問題并提出對策。總體來看，已有文獻對國有企業高管或領導人的薪酬制度及其改革的研究提供了很好的基礎，但對國有企業整體（包括中層和一般員工）薪酬制度改革困境和出路進行深入分析的研究尚顯不足，這正是本文擬作出的一點貢獻。國有企業不應因為國有控股的特殊性質而背離企業發展的基本規律。在人力資源市場公開化、社會化的現實環境中，國有企業只有建立健全薪酬激勵制度，才能更好地吸引和保留企業所需的優秀高級管理人才，發揮人力資本的作用，保持核心人才隊伍的穩定性，為企業發展提供重要的組織保障和人才支撐，從而提高企業經營效益，確保企業全面協調可持續發展，實現國有資產保值增值。

二、江蘇省W市國有企業薪酬制度存在的問題

目前，國有企業激勵約束機制仍有不足，國有企業核心人才流失問題亟待重視，現有薪酬制度易挫傷員工積極性，不利于優秀人才的引進和企業長遠發展。江蘇省W市國有企業薪酬制度存在的問題如下：

1.薪酬水平“一高一低”，關鍵崗位人才流失。國有企業限薪政策背景下，薪酬激勵面臨約束。目前，部分江蘇省W市國有企業在工資水平方面存在“一高一低”的現象，即一般職位的員工工資收入水平高于勞動力市場價位，而關鍵、重要職位員工的工資水平普遍低于勞動力市場價位。“大鍋飯”式的平均主義嚴重，缺乏有效的市場化激勵機制，骨干員工與一般員工之間薪酬缺乏差距，難以吸引高素質人才，工資水平與勞動力市場價位的脫節，造成了企業中關鍵、重要職位的人才流失，容易挫傷現有高管的工作積極性。如果薪酬水平不能有效地評價付出的勞動水平，必然會影響國有企業員工的工作效率和工作質量，不利于國有企業的長遠發展。國有企業作為獨立參與市場運行的主體，也會受到市場規律的支配。在市場經濟條件下，企業的高級管理人才屬于稀缺資源，其薪酬水平體現了管理勞動在生產過程中的價值。當前，國有企業的市場化改革已完成，相當一部分國有企業處于競爭性行業之中，其企業負責人具有較強的“職業經理人”屬性。如果國有企業高管薪酬水平與市場水平差距過大，不僅難以充分發揮薪酬制度對企業負責人的激勵作用，不能體現按貢獻分配的市場原則，而且難以吸引優秀管理人才，造成人才流失。

2.低薪下的“穩定”造成對最優秀人才吸引力不足。國有企業公開招聘，往往在人才數量上比民企或外企多，但薪酬水平持平甚至略低。與此同時，國有企業也常抱怨對優秀人才的吸引力度不如外企甚至民企，應聘者甚多與優秀人才不足的情況同時存在。國有企業人員主動流失率整體低于民企和外企，即使員工對薪酬不滿意，主動離職的比例也不會很高。國有企業區別于其他類型企業的一個重要特征就是“穩定”，哪怕只是相對穩定。正是這種“穩定”的特征形成了國有企業整體薪酬水平比員工預期略低卻仍能維持人才隊伍的現狀；也正是“穩定”造就的“不缺人”導致國有企業對最優秀人才的吸引力不足。多元化發展趨勢下，高素質、多技能的復合型人才是國有企業未來發展的必然需求，而真正懂經營管理特別是經過市場實戰錘煉且熟知國有企業內部運營規律的經營人才更是奇缺。總體上國有企業薪酬制度更多考慮的是公平與穩定，激勵不足，薪酬水平無法與外企、民企相比較，導致簡單崗位、低價值崗位應聘者很多、競爭激烈，但無法吸引企業真正需要的中高層經營管理人才、復合型人才。如江蘇省W 市機場集團主要子公司的領導干部近兩年收入已超過集團副職領導，2016年國有企業領導人員薪酬自上而下全面減薪，隨著集團的發展這種差距進一步拉大，不利于保持市管企業領導干部的積極性和主動性；而國有文化企業如報業等具有輕資產的行業特點，主要擁有人才和品牌等無形資產，如果這類文化企業不建立健全相應薪酬制度，必然難以吸引高素質的經營管理和創意人才。

3.薪酬制度未能很好體現利益共享、責任共擔。薪酬制度沒能將員工與企業的利益、責任緊密結合，職工個人的貢獻與收入聯系不緊密，職位的工資不能充分反映職位價值。不同程度地存在平均主義，“干和不干一個樣”“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的問題仍然存在，輕松的崗位爭先恐后上，臟、苦、累的崗位無人問津，人浮于事、效益低下，甚至形成反力。缺乏利益共享機制，員工沒有為企業長遠利益著想的意識，這種現狀對企業吸引人才、留住人才極為不利。

4.薪酬結構比較單一，無法發揮長期激勵效應。收入組成的多樣化是現代企業骨干員工薪酬制度的一個重要趨勢，在骨干員工的總收入中，既要包含固定收入，也要包含風險收入；既要有短期收入，也要有長期收入。不同收入的作用是各不相同的，各收入部分在功能上應相互補充。目前，國有企業骨干員工的薪酬主要有四個部分：基本年薪、績效年薪、任期獎金和股票期權。但其中任期獎金只是績效年薪的延期支付，并不產生額外的激勵效應。股票期權必須是國有上市公司才可以實施，而目前由于政策要求高、內部流程復雜等原因，上市的國有企業中實施并兌現股票期權的企業屈指可數。所以就目前來看，國企骨干員工仍以基本工資和績效年薪為主要收入，形式相對單一，且基本工資等固定收入比重較大，因此國有企業薪酬結構中的激勵性特別是長期激勵明顯不足。總體來看，重表彰等精神激勵而輕薪酬等物質激勵，短期激勵不夠且長期激勵匱乏等造成職業經理人片面追求短期目標，從而限制了企業的長遠發展。

5.薪酬體系設計不完善，未與經營業績成果掛鉤。職業經理人薪酬與經營業績成果掛鉤不明顯，現有薪酬體系并沒有充分體現子公司所處的不同行業特性。市國資委對各集團的績效考核指標中有平均工資的考核指標不科學也不合理，沒有體現出多勞多得的原則，考核結果差異也不大。比如2016年底江蘇省W市地鐵1 號線成為國內首個以全線、全功能申報并通過審定的國家優質工程金質獎的軌道交通項目，填補了地鐵行業和江蘇省W市城鄉建設領域的空白。地鐵集團運營分公司獲得了交通運輸部“城市軌道交通運輸企業”安全生產標準化一級達標企業資質，以及“2016年度江蘇省用戶滿意服務企業”稱號。地鐵集團將雪浪坪停車場上蓋項目（W市首個地鐵停車場上蓋開發項目）進行轉讓，彌補了公司幾年的運營虧損。不管是地鐵建設還是運營，地鐵集團都走在行業前列，但對其的考核沒有體現多勞多得，沒有體現取得的成果，在2016年考核中集團只排在了第六位。

三、江蘇省及省外國有企業薪酬制度改革的經驗借鑒

近年來，省內外多家市屬國有企業圍繞薪酬制度改革進行了多項有效探索，積累了豐富的經驗，分析如下：

1.江蘇省W市地鐵集團搞活內部分配機制。近年來，江蘇省W市地鐵集團主要圍繞用人和搞活內部分配機制，在其下屬公司里做了有效嘗試，取得了一定成效，其做法和特色值得借鑒。其中，運營分公司設立節編獎勵等一系列舉措，有效控制運營人員規模，降低人力資源費用。自2015年開始，以蘇州地鐵運營55 人/公里為基數，江蘇省W 市地鐵控制在50 人/公里以內，共節約200 余人，節約部分按照20%進行節編獎勵。而廣告公司通過復合激勵模式以及全員營銷模式，完善管理能級、加速專業化提升。具體包括：

（1）創新復合激勵模式。廣告公司在面對外部環境不斷變化以及企業內部不斷發展的形式下，建立了基于BSC（平衡計分卡）的KPI績效考核體系和以勝任力為核心的職業發展模型，并將物質激勵和非物質激勵結合起來。對營銷類人員以平衡計分卡為考核主導，其中收入業績指標是關鍵指標，由原先的40%提升至60%～70%，進一步加大考核力度；對銷售人員實行聘任制，簽訂年度業績合同，每年根據評估結果定崗定薪，未達標的實行末位淘汰，與市場緊密結合；對所有營銷類人員實施三段式業績督導，設立業績加速目標，加速人員流動和優秀人才引進，設立營銷蓄水池。

（2）制定《全員營銷管理實施辦法》并剛性試行。公司每個員工都承擔銷售任務，以銷售業績為導向，銷售收入與傭金考核緊密掛鉤，實現月度傭金核算，及時進行物質獎勵并給予員工學習深造、狀元榜等非物質獎勵。每年根據銷售業績及管理能力等評估結果定崗定薪，未達標的實行末位淘汰，做到能進能出、能上能下。

2.江蘇省W市國聯集團“一企一表”考核和“以豐補歉”機制。近年來，國聯集團注重以市場化方式，推進內部機制改革創新，完善考核和薪酬制度，激發發展活力。根據集團子公司之間行業、規模、發展水平等差異較大的實際情況，實施“一企一表”考核辦法，提高考核評價的針對性和有效性。建立子公司考核分配“以豐補歉”機制，實施子公司主要負責人年度績效獎勵延期支付制度，將績效考核與企業發展、風險管控掛鉤。在國聯證券、華光股份等上市公司試點“員工持股”等，建立長效激勵約束機制。

3.江蘇省W市政集團經營者年薪制激勵模式。市政集團目前以經營者年薪制為主要激勵模式。所屬子公司高管的年薪制模式相對比較統一。高管人員的薪酬水平遵循與企業效益掛鉤、與本企業員工收入水平適應、與江蘇省W市在崗職工收入水平以及同類企業相協調、與歷史水平相銜接、與國家政策導向相吻合并適時適度調整的原則。薪酬結構具體包含基本年薪、績效考核年薪、目標獎勵年薪。制度實施初期產生了較好的效果，但隨著企業改革發展和經營環境的變化，激勵不足的問題逐漸顯現。對此，近年來集團結合實際做了一些探索和實踐。比如：一是在年薪制考核之外，增設了安全效益獎和創新創業獎等單項獎勵。安全效益獎主要對企業的安全生產工作成效和效益增長情況進行綜合評價和表彰，創新創業獎主要對子公司在新市場開拓、新產業開發、經營管理創新、工藝技術革新、協同創新發展、推動企業做強做大、提升核心競爭力等方面取得的顯著成績進行表彰。二是針對因外地市場拓展需要長期駐外工作的高管人員設立駐外年薪和駐外工作津貼。三是對于少數市場化選聘的經營管理緊缺人才實行協議薪酬制度。

4.深圳市創新投資集團特色化利潤分配機制。不同于一般國有企業的年薪制，深圳市創新投資集團單獨設立了薪酬制度，市場化程度逐步放開、不斷調整完善。只要是在薪酬制度范圍內的都應由企業自己裁決，利潤分配后向國資委報告情況，而不需要事先審批。為了促使員工最大程度地關注企業發展，全員分享利潤的比例由8%提高到10%，投資經理團隊分享投資凈收益的比例由2%提高到4%。在我國首創跟投機制，促進員工與企業收益共享、風險共擔。

5.重慶市屬國有企業“三項職權”改革和“1+4”綜合考核辦法。重慶市堅持“問題導向、重點導向、結果導向”下的“一企一策”，積極穩妥地推進國有企業改革。重慶市城投集團、重慶交通開投集團、重慶三峽擔保集團3 家企業成為探索落實重大事項決策權、選人用人權、薪酬分配權這三項職權的改革試點，全面落實重慶市委、市政府《深化市管企業負責人薪酬制度改革實施意見》，落實企業內部薪酬分配自主權，是全國首批將過期工資總額管理權限全面下放的企業。明確過期市場化選聘的高級職業經理人薪酬不受企業工資總額限制，不搞層層降薪。制定出臺“企業負責人綜合考評+企業經營業績考核、薪酬分配、監事會主席考核、黨建考核方法”等“1+4”綜合考核辦法。

重慶市改革國有資本授權經營體制，推動了重慶渝富集團、市地產集團等企業改組為股權類國有資本運營公司。重慶渝富集團的總體薪酬水平低于一般金融類企業，但高于其他類型企業，總層與高層薪酬比約為1∶3。國資委對企業工資總額的管控逐步放開，但對于利潤、勞動生產率等的增長進行約束。重慶渝富集團“人力資源提升工程”采用崗位價值評估模式，各部門確定崗位職責，聘請中介機構，結合市場情況，按照一定的市場分位值，對每個崗位實施評估，得出崗位價值，從而打破了以往按照行政級別來確定薪酬水平的制度。在此體系中嵌入對崗位的評價、對崗位工作人員的評價和考核，評估人員是否適合這一崗位以及適合與哪級哪檔的薪酬相匹配，從而形成能高能低、能上能下、人崗匹配的總體架構。

四、江蘇省W市國有企業薪酬制度改革的基本思路

積極構建以市場化為導向、薪酬能高能低的收入分配機制，逐步形成薪酬水平適當、結構合理、管理規范的收入分配格局，增強江蘇省W市國有企業發展的活力與競爭力，推動江蘇省W市國有企業持續健康發展。

1.堅持業績導向，兼顧效率與公平。切實做到薪酬能高能低和獎懲分明，充分調動企業負責人、高級管理人員和普通員工的積極性。以價值創造能力和價值貢獻水平為基本評判標準，形成企業薪酬水平與效益水平掛鉤、企業負責人收入水平與業績貢獻掛鉤、員工收入水平與任職能力和績效水平掛鉤的“三掛鉤”機制，建立崗位、能力、業績三要素薪酬決定機制。

2.堅持市場化方向，積極構建符合市場行業特點的激勵約束機制，充分發揮市場對收入分配的調節作用。建立健全與勞動力市場基本適應、與經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制，加快建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，完善與行業特性、經營效益和市場特點相匹配的薪酬水平，構建規范化薪酬分配與調整機制。

3.堅持分類分級管理，根據企業功能定位不同，構建差異化的績效考核和企業內部收入分配機制。結合各類業務特點，構建企業分層分類體系，針對不同類型、等級員工，建立與之相適應的差異化薪酬管理策略和分配辦法。通過完善薪酬管理體系，強化企業價值創造意識，提升經營效益。

4.堅持合規性導向，全面落實企業自主決定內部薪酬分配的權利。國有企業薪酬制度改革，旨在規范收入分配秩序，實現“水平適當、結構合理、管理規范、監督有效”，通過薪酬制度改革，實現人才成長牽引、人才吸引與保留，促進企業人力資源隊伍結構與質量的不斷優化，帶動各項管理機制持續改進，推動國有企業改革有序進行。

五、江蘇省W市國有企業薪酬制度改革的出路

本輪國企深化改革的重點在于體制機制的改革創新，而體制機制的改革創新關鍵在于激勵機制的創新，目前正在推行的團隊持股、協議工資、特殊獎勵、期權激勵等都是很好的嘗試，有利于激發核心團隊和高端人才的積極性。但在激勵的同時，還必須建立有效的約束機制，使激勵機制和約束機制相匹配，從而加快國有企業薪酬制度改革，全面構建科學合理的員工薪酬激勵長效機制。

1.以責權利相一致為核心，推進薪酬制度系統化市場化改革。要在薪酬體制改革這一重點領域以責、權、利相一致為核心推進系統化改革，充分發揮職業經理人特長。在收入分配和激勵約束機制上，強化目標管理，實施績效掛鉤，通過收入分配和激勵約束機制改革，打破級別制、身份制、終身制，增強產業經營活力，調動干部職工積極性。國有企業管理者薪酬制度改革，要堅持市場化方向，遵循市場經濟原則，決不能按照行政級別設定薪酬。通過一整套薪酬制度設計，發揮薪酬制度的激勵約束作用，充分調動而不是限制甚至挫傷國有企業管理者的積極性；充分吸引全社會各類人才為國有企業服務，而不是使國有企業人才不斷外流。

因此，本文建議：①確定各單位年度“責任書”，在此基礎上實行崗位薪酬制，以崗定薪、按績付酬、績效掛鉤、拉開差距。采用保證金制度，對職業經理人設置一定的保證金，對表現優異的給予一定的激勵，對表現較差的扣除保證金，在保證企業利益的同時也做到了與市場接軌。②對國有企業領導人實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對于市委、市政府及其有關部門任命的國有企業領導人員，其薪酬應與目標完成情況掛鉤。對于市場化選聘的職業經理人，要以市場化薪酬為基礎，根據經營績效、風險和責任確定與市場接軌的合理薪酬，采取多種方式探索、完善中長期激勵機制。③對領導人員選用方式存在跨類情況的，根據企業類別、功能定位、市場化薪酬水平等綜合因素確定。對于一些對國有企業發展有突出貢獻的企業家，也需要制定更加合理的獎勵、激勵制度，對其貢獻進行客觀公允的評價。

2.形成合理有序的國有企業內部收入分配格局。深化國有企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革，建立反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定和正常增長機制。首先，應著力健全國有企業工資決定和正常增長機制，著重保護勞動所得，努力實現勞動報酬和國有企業勞動生產率同步提高。其次，應大力健全國有企業資本、知識、技術、管理等由要素市場決定的報酬機制，建立健全以實際貢獻為評價標準的科技創新人才薪酬制度。

因此，本文建議：①根據勞動力市場價位和企業人工成本承受能力，實行“以崗定薪、崗變薪變”為核心內容的薪酬管理制度。推進全員績效考核，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入差距，切實做到收入能高能低和獎懲分明。建立員工薪酬市場對標和動態調整機制，有效確保骨干員工薪酬的市場水平。②加大對技術、技能特別是創新性技術、技能的薪酬分配激勵力度，完善有利于科技成果轉移轉化的分配政策，探索建立科技成果入股、崗位分紅權激勵等多種分配辦法，保障技術成果在分配中的應得份額，提高研發團隊及重要貢獻人員分享科技成果轉化轉讓凈收益的比例。③構建體現智力勞動價值的薪酬體系和收入增長機制，允許和鼓勵品牌、創意等參與收入分配。完善高層次、高技能人才特殊津貼制度，鼓勵國有企業對緊缺急需的高層次、高技能人才實行協議工資、項目工資等。

3.實施薪酬協商制，構建長期薪酬體系和長效激勵機制。國有企業一方面應當塑造更有競爭力的薪酬體系，吸納更優秀的專業人員、管理人員，另一方面應當“破穩定”，加速人員流轉，通過團隊汰換實現團隊業務能力、整體工作能力的不斷提升與改進，激發企業整體活力。但同時，員工的薪酬水平也應當與企業經營發展的整體水平相匹配。通過更加靈活的薪酬制度，使員工分享企業發展紅利，把個人所得與企業業績緊密結合。企業虧損或者經營不佳，員工的整體薪酬就要面臨被縮減的可能。因此，應通過制度和現實壓力激發并凝聚團隊力量。

高管是企業一種特殊的、稀缺的人力資本。高管在企業中擔負的責權利最高，工作的綜合性最強，其工作業績的好壞直接關系著企業發展水平的高低甚至興衰成敗。經理人作為企業資源，其人力資本的價值具有隱性特征。經理人除了一般的勞動力要素貢獻外，其管理要素也參與了價值創造，而管理要素對企業的生存發展起著決定性作用。一個科學的高管薪酬體系應該能有效地平衡高管的固定收入與風險收入，將高管薪酬水平與公司的長遠發展緊密地聯系在一起。從實踐來看，股權、期權激勵能協調企業與高管本人的長遠利益。短期激勵是短期行為導向，而短期與中長期激勵相結合則可以避免因追求短期利益而損害長期利益的弊端，確保企業長期利益的穩定和戰略目標的實現。

因此，在高管薪酬制度建設方面，應在完善年薪制的同時，積極推進長期薪酬體系建設，完善高管薪酬長期激勵機制，加大長期激勵比重。以市場化為原則，分類推進長效激勵機制建設。加快推進市場化程度高的競爭類企業、高科技企業、戰略性新興產業和金融、準金融企業建立并完善長效激勵機制。支持國有資本投資運營公司、承擔城市公共服務或基礎設施建設職能的公司探索多種形式的長效激勵。實行國有企業領導人薪酬水平與崗位、績效、員工收入掛鉤，并與中期風險相聯系。積極實施以企業管理人員、核心業務人員和技術骨干為主要對象的中長期激勵計劃，構建勞動者與資本所有者利益一致、以市場化為導向的激勵約束體系。

因此，本文建議：實行薪酬協商制，即根據聘用職位要求、經營目標、企業規模和不同行業薪酬水平等情況，由企業與職業經理人參照市場標準協商確定薪酬水平，并根據考核結果予以兌現，這樣才能真正發揮考核的作用并促進企業發展。建立由基本年薪、績效年薪和任期激勵收入組成的江蘇省W市屬國有企業負責人薪酬結構，引導企業負責人更加重視企業長遠發展，防止經營管理中的短期行為。鼓勵具備條件的企業通過法律、法規允許的限制性股票、股票期權、中長期業績獎金等各類長效激勵方式，對合適的職業經理人構建長效激勵約束機制。企業可根據實施長效激勵的目的，結合企業所處行業特點和發展階段，選擇一種適宜的長效激勵方式，也可在激勵額度內選擇多元復合的激勵方式。目前，職業經理人試用期一般是一年，但企業發展成果的取得和個人能力難以在短時間內體現，基于一年試用期的表現也不太容易對職業經理人管理能力進行科學的評價和考核，因此可調整試用期，根據具體情況適當延長。

4.健全薪酬設計方法，完善績效考核機制，積極發揮薪酬激勵的杠桿作用。由于國有企業特別是大型國有企業，規模大、業務上有特殊性，其績效會受到宏觀經濟、行業周期、政府政策、經營目標等一系列因素的影響，因而不能簡單地以企業績效，特別是盈利水平考核其管理者的努力程度，并以此確定其薪酬待遇。一方面，應通過國有企業績效考核合理確定國有企業高管績效薪酬，另一方面，要充分考慮實際情況，避免走進國有企業高管薪酬同企業績效絕對掛鉤的誤區。應充分發揮企業負責人經營業績考核的導向和激勵約束作用，堅持經濟效益和社會效益相統一，建立行之有效的經營責任傳遞機制，引導企業大力推進供給側結構性改革和創新驅動發展戰略，深入挖掘企業內在發展動力，推動江蘇省W市國有企業持續做強、做優、做大，鼓勵企業重視社會責任擔當，超越行業標桿，引導企業積極履行社會責任，提升價值創造能力。