改革開放40年親歷者講述立法故事

沙雪良 張綿綿

2018年是改革開放40周年。40年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，“兩翼”就是“改革開放”（動(dòng)力）和“民主法治”（保障），二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。

立法是依法治國(guó)的前提。短短40年，我國(guó)立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國(guó)已有一部憲法（包括五個(gè)憲法修正案），現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。

日前，十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇、十一屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員胡康生、十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任張春生等4位改革開放重要過程的親歷者，在人民大會(huì)堂分享了他們的立法故事。

十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽

突破“民告官” 從2000余干部辭職說起

立法與改革，是改革開放40年來立法工作當(dāng)中的一條主線。喬曉陽提出，立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法，把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來，追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對(duì)原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變。所以改革的特點(diǎn)是“變”。過去40年，立法和改革的關(guān)系經(jīng)歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。

改革開放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是喬曉陽對(duì)改革開放初期立法目標(biāo)的歸納總結(jié)。

他解釋說，“好看”，就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要體現(xiàn)改革方向，要有時(shí)代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的規(guī)定落到實(shí)處，不能不顧實(shí)際遷就形式和理論上的完美。總而言之，立法要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來。

喬曉陽以《行政訴訟法》舉例說，這部法律是在改革開放早期的1989年制定的，剛出臺(tái)時(shí)，一些專家學(xué)者不滿意，批評(píng)它受案范圍太窄，一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才可以告。但喬曉陽認(rèn)為，當(dāng)時(shí)能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”體現(xiàn)在哪里？喬曉陽舉了一個(gè)典型的例子。1983年，全國(guó)人大常委會(huì)在制定《海上交通安全法》時(shí)，擬明確受處罰的當(dāng)事人可以起訴交通部門。“要讓交通部門當(dāng)被告，那可翻天了，要幾位委員長(zhǎng)出來談話，做交通部門領(lǐng)導(dǎo)的工作，還做不通，反映出了當(dāng)時(shí)人們對(duì)‘民告官很抵觸、很不習(xí)慣。”

喬曉陽介紹，據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的立法大事記記錄，因?yàn)椤缎姓V訟法》的制定，某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職，“說沒法干了，過去無法我有法，現(xiàn)在有法我沒辦法了”，這是當(dāng)時(shí)的歷史條件。

立法決策要引領(lǐng)和推動(dòng)改革決策

“如果把現(xiàn)在的法律匯編和20世紀(jì)八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現(xiàn)在是更厚了、更重了。”喬曉陽說，經(jīng)過40年的努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依，立法的內(nèi)容也越來越具體，越來越全面。

“法律數(shù)量增加了，條文更全面、詳盡了，帶來的問題是什么呢？就是幾乎每一項(xiàng)重大改革都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定。”喬曉陽舉例稱，2013年十八屆三中全會(huì)決定推出一系列改革舉措，經(jīng)法工委研究梳理，改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定修改和廢止立法項(xiàng)目76件。

同樣是在十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“這次全會(huì)提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序進(jìn)行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。”

喬曉陽說，這段話雖然是針對(duì)實(shí)施改革措施講的，但同時(shí)也是對(duì)立法工作提出的要求，對(duì)于處理好立法與改革的關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。在當(dāng)前全面改革開放和全面依法治國(guó)同時(shí)推進(jìn)的新形勢(shì)下，立法與改革的關(guān)系又有了新的時(shí)代特點(diǎn)，就是立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要發(fā)揮好這個(gè)作用，關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法要適應(yīng)改革需要，服務(wù)于改革。

喬曉陽列舉了十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的幾種做法。第一，黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，趕緊修改法律以適應(yīng)改革需要。第二，有些改革決策需要法律授權(quán)的，法律要趕快予以授權(quán)，立法要為“先立后破、有序進(jìn)行”積極服務(wù)。第三，有些改革決策需要通過立法進(jìn)一步完善。第四，立法要為改革決策預(yù)留空間。

十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇

“文革”后法制開局：3個(gè)多月制定7部法律

40年前，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放新時(shí)期。十一屆三中全會(huì)提出，為保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要議程上來”。

楊景宇介紹，按照全會(huì)要求，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議同意中共中央意見，采取了一項(xiàng)重大的組織措施，就是決定設(shè)立法制委員會(huì)，協(xié)助常委會(huì)加強(qiáng)法制工作。當(dāng)時(shí)的法制委員會(huì)由80人組成，彭真任主任，是一個(gè)具有代表性和權(quán)威性的立法工作機(jī)構(gòu)，規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。

隨后我國(guó)加快立法，3個(gè)多月里制定了7部法律。

確定虛實(shí)結(jié)合的工作作風(fēng)

“法委成立后，干什么？怎么干？”楊景宇回憶，“怎么干？”最初遇到兩個(gè)問題：它是虛的（安排性的）還是實(shí)的（真抓實(shí)干）？法委是要先務(wù)虛再務(wù)實(shí)，還是要加快立法步伐？

就第一個(gè)問題，彭真找了華國(guó)鋒、鄧小平、葉劍英請(qǐng)示如何工作。華國(guó)鋒說：是實(shí)的嘛！鄧小平說：當(dāng)然是實(shí)的，你要找什么人就找什么人，要找哪個(gè)部門就找哪個(gè)部門。葉劍英說：法制工作就委托你來管，你認(rèn)為該怎么辦就怎么辦。

就第二個(gè)問題，在一次法委全體會(huì)議上，有的委員建議法委要先務(wù)虛，先把大是大非搞清楚，才好務(wù)實(shí)，有的委員不贊成這種意見。就此，彭真明確提出：現(xiàn)在立法任務(wù)緊迫，我們還是趕快把工作抓起來，在制定法律過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

恢復(fù)受破壞的人民代表大會(huì)制度

“干什么？開始考慮要搞的法律比較多。”楊景宇回憶，當(dāng)時(shí)，彭真主持研究，確定還是先抓條件比較成熟的、急需的7部法律，其中國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律有4部，即：選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。

這4部法律都是以1954年人民代表大會(huì)制度正式建立時(shí)制定的原有法律為基礎(chǔ)，總結(jié)20多年來正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)精神，著眼恢復(fù)受到“文革”嚴(yán)重破壞的人民代表大會(huì)制度并適應(yīng)新形勢(shì)、新要求對(duì)其加以完善，而重新修訂的。

第五部和第六部法律是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹，這是兩部法典化的基本法律，起草工作原來就有一定的基礎(chǔ)。刑法草案1957年就有了第22稿，曾提交一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議征求意見并授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審議修改；1963年又有了第33稿，曾經(jīng)中央書記處、政治局常委和毛主席原則審閱過。當(dāng)時(shí)提出的刑法草案就是以第33稿為基礎(chǔ)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新情況、新問題而擬訂的。

開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度

第七部法律是中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。“這是第一部對(duì)外開放的法律，旨在引進(jìn)外國(guó)資金、先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。”楊景宇說，起草這部法律時(shí)，我國(guó)沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。怎么辦？一是打破傳統(tǒng)觀念束縛，整理了一份《列寧關(guān)于用租讓制利用外資的一些論述》。二是借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，整理了《一些國(guó)家和地區(qū)辦合資企業(yè)的規(guī)定》等十幾份資料。三是規(guī)定得原則一些，不宜過細(xì)，只有15條。

楊景宇介紹，這部法律可以說具有破冰意義，引進(jìn)市場(chǎng)法則，規(guī)定合資雙方的權(quán)利和義務(wù)由協(xié)議、合同、章程規(guī)定。同時(shí)開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度，規(guī)定合資企業(yè)的形式是有限責(zé)任公司，設(shè)立董事會(huì)決定重大問題等。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任張春生

6部法律助推計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

“十一屆三中全會(huì)以后，我們黨從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一張路線圖。”張春生說，這個(gè)路線圖是實(shí)踐探索的結(jié)果，與6部法律關(guān)系密切。

合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法：成為對(duì)外開放的宣言

中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法于1979年制定，給人的印象是對(duì)外開放，利用外資，一共15個(gè)條文。張春生介紹，當(dāng)時(shí)鄧小平接見日本一個(gè)代表團(tuán)，對(duì)方說這是一個(gè)宣言式的法律，鄧小平說不錯(cuò)，是我們對(duì)外開放政策的一個(gè)宣言。“現(xiàn)在回想，這15個(gè)條文是在開放的同時(shí)啟動(dòng)了改革，一是啟動(dòng)了保護(hù)私有資產(chǎn)的先河，二是在總的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)開辟了一塊市場(chǎng)。”張春生說。

1979年7月制定《合資法》后，同年8月，法制委員會(huì)聽取實(shí)施情況匯報(bào)，并研究配套法律。《合資法》規(guī)定，可以用專利、商標(biāo)投資，《商標(biāo)法》《專利法》這兩個(gè)法律勢(shì)必列入議程。

《商標(biāo)法》的制定相對(duì)容易，主要爭(zhēng)論的是規(guī)定企業(yè)自愿注冊(cè)還是強(qiáng)制注冊(cè)。最終，習(xí)仲勛主持法委會(huì)議確定了自愿注冊(cè)的原則。1982年8月23日，《商標(biāo)法》在常委會(huì)獲得通過。

《專利法》的制定，則邁過了三個(gè)門檻。第一個(gè)門檻，是中國(guó)要不要實(shí)行專利制度，有大爭(zhēng)論。張春生說，當(dāng)時(shí)工業(yè)主管部門、國(guó)家經(jīng)委的一部分同志反對(duì)，理由是用外國(guó)技術(shù)不花錢，也可以“一家花錢引進(jìn)，百家使用”；科技界和科技主管部門的部分同志堅(jiān)持要制定。最后，中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)傾向于制定，于是《專利法》列入了議程。

第二個(gè)門檻，是規(guī)定幾種專利。張春生回顧，專利局傾向于搞三種，有的同志傾向于搞一種，怕“大的抓不住，小的特別煩瑣”，最后國(guó)務(wù)院決定搞三種專利。

第三個(gè)門檻，是1984年年三十前一天下午，有同志提出，草案的結(jié)構(gòu)照抄了臺(tái)灣的專利法，用起來不方便。當(dāng)時(shí)《專利法》已經(jīng)經(jīng)過常委會(huì)會(huì)議審議，經(jīng)過幾次修改，要提交表決了，法律委員會(huì)主任彭沖決定修改。于是，春節(jié)三天假期，張春生把一條條剪出來的條文重新組合，把三種專利合并在一起寫，減少了幾十個(gè)條文。最終，這個(gè)方案獲得通過。

合同法：為加入世貿(mào)組織鋪平道路

經(jīng)濟(jì)合同法“是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的母體之中生下來一個(gè)市場(chǎng)主體的嬰兒”，張春生說，當(dāng)時(shí)合同要遵守計(jì)劃，計(jì)劃改變可以看成不可抗力，合同也要隨之改變，“某種程度上可以說，1981年的《合同法》是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的一個(gè)手段”。《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》的亮點(diǎn)是和國(guó)際接軌，張春生說，這給我們后來加入世貿(mào)組織鋪平了道路。

而《民法通則》改變了由計(jì)劃體制包攬一切的局面。張春生介紹，從1979年到1986年，民法通則爭(zhēng)論了7年。1979年10月2日，民法小組成立，兩年多后寫出了民法典第二稿。“但是這個(gè)稿不能實(shí)施，改革剛開始，經(jīng)濟(jì)方面許多制度尚難定型，500多個(gè)條文許多沿襲了國(guó)外的規(guī)定。”張春生回憶。1982年5月，法委主任習(xí)仲勛主持會(huì)議，決定民法小組就此解散，此后“改批發(fā)為零售”，逐個(gè)起草民法單行法。

對(duì)于1988年的憲法修正案，張春生回憶，根據(jù)1987年黨的十三大精神，黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人提出來立法要為改革服務(wù)，改革也要遵守憲法法律，請(qǐng)全國(guó)人大考慮修改憲法問題。

人大經(jīng)過研究，最初考慮改7條，最后經(jīng)過反復(fù)研究改了兩條。一條是肯定了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法化，另一條是允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。

“前者從憲法上肯定了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法地位，后來的兩次憲法修正案又進(jìn)一步作了完善，這實(shí)際上是增加了一個(gè)重要的市場(chǎng)主體。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，不能國(guó)家自己和自己做交易，勢(shì)必要引出私營(yíng)企業(yè)來。”張春生說，第二條土地使用權(quán)原來是不能轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在土地使用權(quán)變成了一個(gè)“大商品”，可以轉(zhuǎn)讓。

十一屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員胡康生

制定物權(quán)法 請(qǐng)反對(duì)者當(dāng)面提意見

自1985年調(diào)入全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室，到2013年從全國(guó)人大法律委員會(huì)退休，胡康生參加了民法通則、行政訴訟法、物權(quán)法、刑事訴訟法、刑法等幾部支撐形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本法律的起草和審議。

其中，物權(quán)法的制定創(chuàng)造了請(qǐng)對(duì)法律草案提出反對(duì)意見的同志當(dāng)面聽取意見、審議次數(shù)最多、中央政治局帶頭組織集體學(xué)習(xí)等中國(guó)立法史上的多個(gè)“第一”。

“平等保護(hù)物權(quán)原則”引爭(zhēng)論

制定中國(guó)特色的物權(quán)法是一項(xiàng)重大改革。胡康生說，物權(quán)是法律語言，用大白話說就是財(cái)產(chǎn)權(quán)。1986年制定民法通則時(shí)想用物權(quán)概念，考慮到大家都不熟悉這個(gè)概念，就用了更通俗的表達(dá)方式，“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。從1986年到2007年，經(jīng)過20年改革開放，隨著大家法治觀念的提升，改用物權(quán)的法律語言順理成章。

物權(quán)包括所有權(quán)、派生用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，物指有形物，有形物包括不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)，由物權(quán)法調(diào)整。另外，無形物指知識(shí)產(chǎn)權(quán)、專利、商標(biāo)、著作權(quán)等智力成果，由相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律調(diào)整。

改革催生物權(quán)法出臺(tái)的同時(shí)，也引起了一場(chǎng)因制定中國(guó)特色的物權(quán)法與堅(jiān)持改革的一場(chǎng)大爭(zhēng)論。

“為什么說是一場(chǎng)重大改革，因?yàn)橹贫ㄟ@部法律引起了很大爭(zhēng)論，尤其是關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的法治原則”，胡康生解釋，即對(duì)國(guó)家、集體和個(gè)人的物權(quán)是否應(yīng)該平等保護(hù)，引起重大分歧，有“違憲說”“非法財(cái)產(chǎn)合法說”“合法財(cái)產(chǎn)非法說”“抄襲西方物權(quán)說”等。

因?yàn)檫@場(chǎng)大爭(zhēng)論，這部法律從2002年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民法草案初次審議（物權(quán)為其中一篇），到2007年3月提交十屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過，共經(jīng)8次審議，審議次數(shù)之多在立法史上是第一次，是科學(xué)立法、民主立法的一個(gè)典范。

將反對(duì)者的意見作為社會(huì)意見的一部分

關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的爭(zhēng)議中，以“違憲說”為最。胡康生介紹，北大教授鞏獻(xiàn)田等聯(lián)名上書，在2005年8月致信時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)等中央領(lǐng)導(dǎo)同志，稱“平等保護(hù)違憲”。當(dāng)時(shí)吳邦國(guó)批示，要專門聽取鞏獻(xiàn)田教授的意見，并將其作為座談?wù)髑笊鐣?huì)意見的一部分。

2005年9月13日，胡康生約請(qǐng)鞏獻(xiàn)田教授到法工委，直接聽取反對(duì)意見。

聽了鞏獻(xiàn)田的意見，結(jié)合上書提出的意見，胡康生認(rèn)為，所謂“違憲說”，主要理由有三：一是以“平等保護(hù)”的原則否定了憲法“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則；二是法律上保護(hù)所有主體的物權(quán)，實(shí)際上可能只是保護(hù)極少數(shù)人的物權(quán)，認(rèn)為只有強(qiáng)調(diào)保護(hù)國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到可靠的保護(hù)；三是背離社會(huì)主義原則的平等保護(hù)，沒有維護(hù)社會(huì)主義公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度。

事后鞏獻(xiàn)田表示，國(guó)家立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志們?nèi)绱酥匾暫吐犎∫粋€(gè)普通黨員和一般公民的反對(duì)意見，這本身就是我國(guó)政治生活中的一個(gè)很大進(jìn)步，他為此感到高興和欣慰。

對(duì)于鞏獻(xiàn)田的意見，吳邦國(guó)高度重視。胡康生回憶，吳邦國(guó)一再強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)家的、集體的、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，是憲法規(guī)定的原則，必須正確理解憲法確定的基本經(jīng)濟(jì)制度，準(zhǔn)確把握憲法遵循的原則。

吳邦國(guó)還指出，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而公平競(jìng)爭(zhēng)、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種市場(chǎng)主體都是平等的，享有平等的地位和權(quán)利，遵循相同的規(guī)則，承擔(dān)相同的民事責(zé)任。