古代官員不作為該當何罪

劉永加

秦政府為了督勵各級官吏和各種職事人員恪守職責，在秦律中非常詳盡地規定了有關官吏職務犯罪的懲治方式，其中包括不作為罪。唐代對于不作為犯罪有了更加詳盡的規定，不僅是政府官員不作為要受到處罰，其他社會成員在其應該承擔的義務中，因為不作為造成社會危害和不良影響，均應依法處罰。

當前，黨中央在“打虎拍蠅”的同時，也加大了懲治一些官員不作為、亂作為現象的力度，目的是使公職人員能夠腳踏實地為百姓辦實事、辦好事。那么我國古代是如何懲治不作為現象的呢？遠在2000多年前的秦代，就曾有一個官員因為不作為遭到刑罰懲處的案例。

秦代官員不作為被判刑

古代對于不作為、亂作為的各類官員，首先也是問責。司徒是主管教化民眾和行政事務的官員。《尚書大傳》載：“百姓不親，五品不訓，則責司徒。”《韓詩外傳》載：“群臣不正，人道不和，國多盜賊，人怨其上，則責之司徒。”司空是主掌水土事、負責工程建設的官員。《韓詩外傳》又載：“山陵崩陁，川谷不通，五谷不殖，草木不茂，則責之司空。”《尚書大傳》載：“溝瀆擁遏，水為民害，田廣不墾，則責之司空。”司馬則是掌管軍政軍賦的官員。《尚書大傳》載：“蠻夷猾夏，寇賊奸究，則責之司馬。”《孔子家語》載：“賢能而失官爵，功勞而失賞祿，士卒疾怨，兵弱不用，曰不平。不平則飭司馬。”上述這些規定，都是先秦時期的問責方式和內容。

不僅是問責，在秦代還會對不作為的官員上升到法律的層面來懲處。1975年出土的睡虎地秦墓竹簡《云夢秦簡·法律答問》中記載了一個案例：“嗇夫不以官為事，以奸為事，論何也？當遷。遷者妻當包不當？不當包。”大意是說：一個地方的嗇夫不把本職工作當回事，不履行職責，而專門干壞事。后來，地方司法機關向中央司法機關請示如何處置，中央司法機關批復說：嗇夫要受到遷刑，但是他的妻子可以不到流放地。

這位嗇夫受到的處罰是當遷，就是指流放的“遷刑”，這里是罪遷，屬刑罰，不是移民性質的遷。流放在秦代有不同的稱謂：“遷刑”“謫戍”“逐”。在秦代，遷刑雖然相對于別的刑罰來說是輕刑，但是遷至邊遠地區，讓其在荒蕪之地生活，其懲罰的力度也是很大的。

秦代完備的懲治職務犯罪的法律體系

秦政府為了督勵各級官吏和各種職事人員恪守職責，在秦律中非常詳盡地規定了有關官吏職務犯罪的懲治方式，其中包括不作為罪。《云夢秦簡·法律答問》記載：凡見知“盜”而不告不捕（不作為）的行為，要科以相應的刑罰。不作為在主觀上必須有故意，對主觀上沒有故意的不作為，法律上不予處罰。本案中的嗇夫不以官為事，而專行奸邪，則處以流放刑。

任人不善罪，實行保任連坐制度。凡“任人而所任不善者，各以其罪罪之”。《秦律雜抄》：“尉計及尉官吏即有劾，其令、丞坐之，如它官然。”就是說，縣尉的會計和屬吏如犯罪，該縣令、丞均應承擔罪責。在《除弟子律》中還規定：“置任不審，皆耐為候。”即任用保舉弟子不當者，處耐為候刑。“耐為候”即被發往邊地充當斥候（偵察兵）。

玩忽職守罪，指“犯令”“廢令”。所謂犯令是指“令曰勿為而為之”；所謂廢令是指“今曰為之”，而“弗為”。總之都是違背法令行事。在強調官吏必須“明法律令”的秦代，凡犯有“犯令”“廢令”罪者，均負刑事責任。即使已經免職或調任的官吏，也予以追究。

“不從令罪”是對官吏不嚴格遵照法律行事的懲處。為了使官吏熟悉法律，免于觸犯“犯令”“廢令”，《內史雜》律規定：“縣各告都官在其者，寫其官之用律。”就是要求京師“內史”所轄各縣，應分別通知設在該縣的都官，抄寫該官府所遵用的法律并發放，令各級官吏隨時閱讀學習。

關于貪贓枉法罪，在秦律中，有“通錢”的罪名。所謂通錢，即指賄賂而言。犯“通錢”罪者處重刑：“通一錢黥城旦。”“知人通錢而為藏”的窩主，盡管“其主已取錢”，被發覺后仍予論罪。在司法中主審官如有貪贓枉法，則予嚴懲。

此外還有經濟管理失職罪。例如，管理糧食的官吏，必須按照秦律的規定禁止非本官府人員在倉中居住，夜間應嚴加守衛，關門時滅掉附近的煙火等。違反上述法令，以致發生遺失、損壞或火災，則對主管官吏處重刑。如糧倉漏雨致“朽禾粟”，或因堆積禾粟而致腐敗不能食用，百擔以下“誶官嗇夫”，百擔以上至千擔“貲官嗇夫一甲”，千擔以上“貲二甲”，同時令官嗇夫和眾吏一起賠償糧食損失。收藏的皮革如被蟲咬，“藏皮革蠹突”，則罰主管的嗇夫“貲一甲”，令、丞“貲一盾”。

后世對不作為的處罰日趨完善

不作為罪在中國古代刑法中是一種較為原始的犯罪形式。早在《尚書·甘誓》中，就已有“用命，賞于祖；弗用命，戮于社，予則孥戮汝”的記載，把拒不執行努力作戰命令的行為視為犯罪。《尚書·湯誓》中也有類似的記載：“爾不從誓言，予則孥戮汝，罔有攸赦。”不執行王命，成為早期刑法中最為主要的以不作為形式表現的犯罪。

在漢代，漢律則繼承了秦不作為罪的法制原則：“其見知而故不舉劾，各與同罪，失不舉劾，各以贖論；其不知不見不坐。”《晉書·刑法志》則將不作為分為故意、過失和不知不見3種情況，分別給予不同的處理，對過失的不作為，也要給予相應處罰。晉律及宋律中，更有“子孫違反教令，敬恭有虧，父母欲殺者，皆許之”。《晉書·刑法志》規定，把“敬恭有虧”，即子孫不承擔尊敬、侍奉尊長視為可罰的不作為犯罪行為。

到了唐代，唐律對不作為犯罪作了較為具體的規定。《唐律疏議》規定：首先，因親屬關系所形成的特定義務，如果不履行這種義務的，視為不作為。《斗訟律》“子孫違反教令”條規定：凡子孫違反教令及供養有闕者，徒二年。其次，因特定職務而形成的義務，這里是指政府官員。《職制律》“事應奏不奏”條規定：諸事應奏而不奏者杖八十。《疏議》解釋說：應奏而不奏，謂依律、令及式，事應合奏而不奏。即主管官吏依律令規定，當履行其職責范圍內的義務而不履行的，亦為不作為犯罪。最后，由一定事實所形成的特定的權利義務關系，負有義務的一方拒不履行其義務時，也可構成不作為犯罪。《雜律》“負債違契不償”條規定：諸負債違契不償，一匹以上，違二十日笞二十，二十日加一等，罪止杖六十。

與上述規定的不作為形式相比，唐代還有一種不作為犯罪，其身份是不特定的，其義務卻是由法律所規定的。《賊盜律》“以毒藥藥人”條規定：“脯肉有毒，曾經病人，有余者速焚之，違者杖九十……即人自食致死者，從過失殺人法。”即擁有有毒食物的所有人，在法律上有義務將其焚銷。若不及時焚銷，以及使他人誤食致死者，即構成犯罪。對于這類不作為犯罪，《唐律疏議》中規定，只要具備法律所規定的不作為行為，即予處罰；若因不作為而產生危害后果的，則要加重處罰。另外《雜律》“丁防官奴婢病不救療”條也規定：“諸丁匠在役及防人在防，若官戶、奴婢疾病，主司不為請給醫藥救療者，笞四十；以故致死者，徒一年。”

由此可以看出，唐代對于不作為犯罪有了更加詳盡的規定，不僅是政府官員不作為要受到處罰，其他社會成員在其應該承擔的義務中，因為不作為造成社會危害和不良影響，均應依法處罰。

唐以后，歷代基本上都是沿襲《唐律疏議》中的原則和方式，對于不作為犯罪的定罪量刑，也都有了較為具體的規定。這都為有效遏制不作為犯罪的發生提供了法律保障。