關于基層互聯網治理的現狀調研
——以重慶市為例

楊 燕

（重慶師范大學新聞與傳媒學院，重慶 400038）

1994年4月20日，中國正式開啟了互聯網的歷史，1995年，張樹新創立首家互聯網服務供應商“瀛海威”，中國老百姓開始進入互聯網。之后，中國網民數量不斷攀升，位居世界首位。中國的互聯網企業也逐年增加，據工信部的統計，去年我國的互聯網和相關服務企業完成業務收入9562億元，比上年增長了20.3%[1]。

互聯網促進了中國的社會進步，同時也帶來了很多社會問題。近幾年，政府對于互聯網存在的無序、失范等問題的干預和治理不斷加強。基于網絡空間的復雜性，2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組成立，統籌協調包括經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化等重大問題。

之后，各省市區縣各級網信辦紛紛成立，牽頭公安、工商、文化委等部門聯合執法，對于網絡空間的違法犯罪行為進行懲戒，摸索具有中國特色的治網之道，也取得了很多成績。網絡空間是虛擬開放的狀態，而網絡空間的使用者、網絡環境的維護者、網絡平臺的經營者卻具有典型的屬地特色，因此決定了互聯網區域化治理的可行性和必要性，很多具體的網絡違法違規事件的處理最終從省市一級的互聯網治理落地到區縣一級。

通過對多家區一級互聯網治理相關機構的走訪調研，現將基層互聯網行政執法的調研情況匯總如下：

一、互聯網治理法制建設正在加速，區域治理有法可依

從1994年正式接入互聯網開始，全國人大、國務院以及各部委陸續出臺了關于中國互聯網治理的一系列法律、行政規章、部門規章和規范性文件，如：1994年出臺的《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》，1996年出臺的《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，1997年出臺的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等，這些法律規范重點放在規制互聯網連接的秩序上，以保障國際計算機信息交流，維護公共秩序和社會穩定。

從2000年到2009年間，我國的互聯網治理重點從接入秩序的規制開始轉向互聯網的服務性和應用性問題上。2000年出臺了《中華人民共和國電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》，2001年出臺了《外商投資電信企業管理規定》，2002年出臺《互聯網上網服務營業場所管理條例》，2004年出臺《中華人民共和國電子簽名法》和《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》，2007年出臺《互聯網視聽節目服務管理規定》，2009年出臺《外國機構在中國境內提供金融信息服務管理規定》等。

現在互聯網治理的對象主要有兩個，一個是平臺治理，另一個是內容治理。從到目前為止出臺的法律法規看，針對技術平臺和發布的內容以及平臺經營者和內容發布者都進行了很多的規范，一方面有法必依，另一方面有法可依。2015年以來國家網信辦連續發布了多項針對互聯網平臺和內容治理的規章，提出了更多細節的規定，其中還對包括分享類社會化媒體和社群類社會化媒體在內的互聯網內容的審查管理提出了具體的要求。

國家互聯網信息辦公室修訂的《互聯網新聞信息服務管理規定》將應用程序、論壇、博客、微博客、及時通信工具、搜索引擎等納入管理范圍。《互聯網論壇社會服務管理規定》《互聯網跟帖評論服務管理規定》《互聯網群組信息服務管理規定》《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》等文件的陸續發布，使互聯網治理從開放空間向半封閉的領域延展，互聯網服務管理責任不斷增強。

除了全國人大、國務院以及各部委出臺的這些法律、法規外，還出臺了很多司法解釋和政策性文件，對互聯網治理提供了法制依據。

2012年11月，最高人民法院根據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國民事訴訟法》等有關法律規定制定了《關于審理侵害信息網絡傳播權民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》。

2013年9月，最高人民法院、最高人民檢察院根據《中華人民共和國刑法》《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》等規定做出了《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

2014年5月中央網絡安全和信息化領導小組辦公室發出了《關于加強黨政機關網站安全管理的通知》，提高黨政機關網站安全防護水平，保障和促進黨政機關網站建設。

2014年6月最高人民法院審判委員會根據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國侵權責任法》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的規定，結合審判實踐，制定《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》。

2015年4月再次發出《關于變更互聯網新聞信息服務單位審批備案和外國機構在中國境內提供金融信息服務業務審批實施機關的通知》，加強對新聞單位、非新聞單位參與的互聯網信息發布的管理以及對外國機構參與中國網絡金融事業的監管。

2016年8月中央網絡安全和信息化領導小組辦公室會同國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會提出《關于加強國家網絡安全標準化工作的若干意見》，推動網絡安全標準與國家相關法律法規的配套銜接。

2018年3月，中央網絡安全和信息化委員會辦公室會同中國證券監督管理委員會提出了《關于推動資本市場服務網絡強國建設的指導意見》，以促進網信企業的規范發展。

現在各省市政府部門的互聯網行政執法主要依托國家機關出臺的這些法律法規和相關文件，一般很少再出臺地方性的互聯網治理相關規定。現在關于互聯網治理的法律法規正在加快步伐不斷完善，但是互聯網行業的變化迅速，各種新的情況和新的問題隨時發生，導致我們的法律建設還是會存在滯后的問題。

二、社會協同治理格局正在形成，行業規范逐步出臺

早在2001年5月25日，由國內從事互聯網行業的網絡運營商、服務提供商、設備制造商、系統集成商以及科研、教育機構等70多家互聯網從業者共同發起的中國互聯網協會就成立了。截至2018年4月，協會有理事長單位1個、副理事長單位26個、常務理事單位50個、理事單位60個、普通會員單位1084個。在協會成立之初就明確了協會的基本任務包括：“制訂并實施互聯網行業規范和自律公約，協調會員之間的關系，促進會員之間的溝通與協作，充分發揮行業自律作用，維護國家信息安全，維護行業整體利益和用戶利益，促進行業服務質量的提高。”

2014年中央網絡安全和信息化領導小組成立后，網信領域的社會組織聯合會也紛紛成立。2016年11月12日，重慶市互聯網界聯合會成立，這是國內首家省級網信領域社會組織聯合會。2018年5月9日，中國網絡社會組織聯合會成立，這是中國首個由網絡社會組織自愿結成的全國性、聯合性、樞紐型社會組織，由10家全國性網絡社會組織發起成立，國家網信辦作為業務主管單位。聯合會明確了“當好網絡社會組織規范運行的監督者，促進網絡社會組織在法治軌道上健康有序發展”的主要職責。

互聯網的迅速發展，僅僅依靠政府進行互聯網治理顯然是完全不夠的，從行業內部進行自律自查是互聯網治理的必行之道。2016年通過的《中華人民共和國網絡安全法》對行業參與互聯網治理作出了明確解釋：“國家支持企業、研究機構、高等學校、網絡相關行業組織參與網絡安全國家標準、行業標準的制定。”在國家法律規定的范疇下，互聯網相關行業逐步建立起行業自查自律機制，從企業內部進行互聯網治理。

2018年4月，《中國整形美容協會互聯網醫美分會互聯網醫美行業規范指南(草案)》出臺，這是中國首個“互聯網+醫美”的行業規范，涵蓋了與互聯網相關的醫療機構信息化建設、醫美第三方平臺、醫療機構和醫生資質審核公示，以及醫療廣告宣傳、醫學教育等方面。

2018年11月，針對具有典型互聯網特征的共享民宿，國家信息中心分享經濟研究中心發布了該領域首個行業自律標準《共享住宿服務規范》，包括Airbnb愛彼迎、途家、小豬短租、美團榛果民宿等平臺企業對此表示將恪守規定，嚴格自律。

為了整頓互聯網黃金市場，2018年12月，央行連發《關于黃金資產管理業務有關事項的通知》《金融機構互聯網黃金業務管理暫行辦法》《黃金積存業務管理暫行辦法》三文，規范國內各參與主體的黃金資產管理業務。今年1月，中國網絡視聽節目服務協會發布了《網絡短視頻平臺管理規范》和《網絡短視頻內容審核標準細則》，從機構把關和內容審核兩個層面為規范短視頻傳播秩序提供了依據。

2018年7月重慶市互聯網界聯合會召開第一屆理事會第四次會議，明確將進一步成立互聯網產業、電商平臺、新媒體、自媒體等十個行業性分會，并增補青少年新媒體中心等13家單位成為新的會員單位，將行業細分，將責任細分，使行業內容的互聯網治理進一步落到實處。

三、網民培養工程初步展開，基層宣傳力度正在強化

鑒于互聯網治理的復雜性，互聯網的社會協同治理已經成為現在互聯網治理的統一思想。除了鼓勵行業自查自律外，網民的自我約束自我管理也是互聯網治理的重頭戲。習近平總書記提出了“培育中國好網民”的指示精神，從2016年開始，全國啟動了《爭做中國好網民工程》，樹立網民的責任擔當、依法文明上網、注重網絡安全等意識。同時，對于網絡平臺經營者也提出了自查自糾的要求，互聯網治理到企業到個人，才能真正達到治理效果。

重慶市委宣傳部、市委網信辦、市文明辦等單位聯合，在2017年8月，以“重慶好網民天天正能量”為主題啟動了重慶市爭做中國好網民工程，通過舉辦重慶好網民“面孔”系列圖片展、“夢想100”人生規劃網絡大賽、好網民系列網絡文創IP打造、好網民微視頻制作、重慶好網民標識系統征集、“文明說”周播報、好網民評論平臺打造、校園好網民培養選樹計劃、“青年之聲·榜樣的力量”正能量尋訪活動、“網聚女性正能量爭做巾幗好網民”等重點活動，向市民發出做中國好網民的倡議書。活動要求重慶好網民要做到以下幾點：一要培養高度的安全意識；二要提升文明的網絡素養；三要養成守法的行為習慣；四要增強必備的防護技能。

2018年9月重慶市再次組織以“網絡安全為人民，網絡安全靠人民”為主題的網絡安全宣傳周活動，舉行網絡安全競賽、網絡安全進基層、“構筑網絡安全?展示重慶魅力”短視頻征集等系列活動。宣傳周每天一個主題，包括校園日、電信日、法治日、金融日、青少年日、個人信息日等，通過多種宣傳渠道分領域、分對象提升全社會網絡安全意識和防護技能，普及網絡安全知識。

市民媒體素養的提升和網絡安全意識的加強屬于互聯網源頭治理工程，這個源頭治理好了，將事半功倍。2019年2月14日，中央網信辦聯合教育部、中國人民銀行、全國總工會、共青團中央、全國婦聯等部門在京共同召開2019年爭做中國好網民工程推進會，明確了將會把爭做中國好網民工程持續深入推進下去。隨著這項工程的推進，校園好網民、職工好網民、青年好網民、巾幗好網民和金融好網民將越來越多地涌現，由此形成強勁正能量，引導網絡的新風正氣。

四、基層互聯網多頭治理現象依然存在，網信辦統籌協調角色入戲難

目前現行的法律法規對互聯網行業行為進行了法制約束，互聯網企業也通過制定行業規范進行自律，同時宣傳機構對網民的培養也在逐步深入，但互聯網治理的核心主力依然是來自政府機關，政府機構的互聯網行政執法依然是進行互聯網治理的最直接有效的手段。

鑒于互聯網產業的飛速發展和網絡生態環境的日益復雜，互聯網的協同執法不可避免，但是協同執法、跨部門管理中就必然存在責權不明確、互相推諉的問題，這種現象在基層表現尤為突出。2014年2月，中央網絡安全和信息化領導小組成立，國務院授權國家互聯網信息辦公室負責全國互聯網信息內容管理工作。

2016年11月7日通過的《中華人民共和國網絡安全法》明確規定：“國家網信部門負責統籌協調網絡安全工作和相關監督管理工作。國務院電信主管部門、公安部門和其他有關機關依照本法和有關法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責網絡安全保護和監督管理工作。”[2]《網絡安全法》明確了互聯網的治理以網信辦為統籌，同時電信、公安以及其他機關可以在各自職責范圍內進行執法。除此之外，包括宣傳部、新聞出版廣播電視相關部門、文化教育部門等也對互聯網有一定的管理職責。

因為各部門執法領域各有不同，執法面相對獨立，市場監督管理有自己的職能職責部分，文化教育又各有分工，網信統籌部門對各個執法部門進行要求時，往往會遇到一定的阻力，基層依法治理工作力量與其他社會法治力量“各自為政”的瓶頸問題一直存在，使網信辦的統籌協調工作遭遇麻煩。

隨著基層機構改革三定方案的落實和執行，各個部門的執法被更為嚴格地進行了約定，但是互聯網的特征是跨界，往往會超越自身領域，要有效治理轄區內的互聯網問題，需要更好地發揮基層網信辦的統籌作用。解決這個問題最簡單的做法就是把治理統一到一個專門部門，但就意味著這個專門部門會非常龐大，涉及更為復雜的機構改革的問題，所以可能性不大。

目前地方網信辦雖然承擔起了基層互聯網治理的統籌協調任務，但因為行政執法人員少，要完成統籌協調存在很大壓力。基層市場監督管理部門有專門的行政科室，文化旅游委有自己的文化執法大隊，公安的網絡執法人員更多，網信自身的隊伍卻比較薄弱，協調各個部門協同作戰，更好地維護健康高效的網絡環境，需要進一步加強網絡治理隊伍建設，同時也要進一步深化互聯網治理的機構調整。

五、基層互聯網行政執法隊伍建設滯后，基層互聯網人才培養亟待加強

互聯網是一個開放的空間，治理卻是個相對封閉的行為，互聯網治理首先要依法進行源頭治理。源頭治理的對象首先是平臺載體，平臺只有搭載內容才具備價值，因此平臺搭載的內容也是治理的源頭。內容符合國情，符合人類基本倫理，對文化文明有一定價值，這是對內容的基礎約定。源頭治理還包括了平臺與內容的主體的管理，技術催生平臺，誰來創建這個平臺，誰來管理這個平臺，誰在使用平臺，說到底治理仍然是人的管理。

相對于省市級互聯網治理面對的復雜問題，從表面上，區縣互聯網執法面對的案例相對單純，主要表現為違規，如企業、媒體通過自己的平臺發布了不具有授權發布的內容，以及對網絡有害信息的處置等。但隨著外資合資企業的更多進入，互聯網技術的進一步發展，肯定會給基層互聯網執法帶來很多新的問題。

互聯網平臺的復雜性，必然給平臺治理帶來更大難度，也給互聯網治理隊伍的專業能力提出了很高的要求。

六、結語

通過調查了解掌握的基層現狀看，從事基層互聯網行政執法的人員的受教育背景比較復雜，接受過網絡相關知識教育培訓的專門人才不多。要很好地完成互聯網行政執法任務，首先要求對互聯網相關法律有較全面的了解，利用互聯網法律武器來治理互聯網；其次要通過深入學習和實踐，逐步建構互聯網思維模式，利用互聯網的傳播模式、專業知識和日常經驗去思考和解決問題；同時要善于依靠和培訓高科技的技術人才，開發和搭建行政執法網絡平臺，“以網治網”“以技術治網”，利用各方面的資源優勢，引領創新，迎接互聯網新變化和新趨勢的挑戰。