二線、三線城市TOD發展模式探析
——以包頭市為例

周偉

（中國城市建設研究院有限公司，北京100120）

1 包頭市概況

1.1 包頭市軌道交通發展概況

包頭市是內蒙古自治區第一大城市，是呼包鄂城市群的重要中心城市，其GDP 總量甚至高于內蒙古自治區首府呼和浩特，僅次于鄂爾多斯，位于自治區第二位。包頭市是我國重要的工業城市，包鋼、稀土高新區遠近聞名，隨著經濟的發展，包頭市籌備并上報申請建設軌道交通，并最終獲得批復，于2017 年開工建設。但是，隨著國家和內蒙古自治區對城市負債風險防控工作要求的下發，與其他國內籌備修建地鐵的城市一樣，包頭市地鐵項目于2018 年停工。可以說這次停工對包頭市乃至國內大多數類似城市都敲響了警鐘，即建設軌道交通等重大項目政府必須量力而行，核心意義是要注意金融風險防控、保障項目建成后的可持續發展，不能由于項目建設使政府背上巨額的債務負擔。

1.2 包頭市軌道交通發展現階段應對策略

在認識到以上問題后，包頭市政府及軌道公司積極進行反思和補救工作，一方面著手處理政府債務，使政府財政預算收入趨于健康穩定；另一方面，積極學習國內外地鐵城市的先進發展理念，意在通過探尋軌道交通沿線土地綜合開發的方式，為建設地鐵籌備資金來源和可持續發展資金保障，期望能有效化解和降低政府債務風險，以期待地鐵早日恢復開工。

2 包頭市TOD模式發展研究探索

2.1 厘清發展制約因素

包頭市軌道交通發展主要受政策機制、財政資金和開發運營3 大方面的影響。

政策機制方面：政府領導機構尚未完全認識到自身城市發展與TOD 模式的契合關系，對TOD 帶動促進城市發展的認識程度不足，對軌道交通建設和相關保障促進政策制定力度不足，工程建設準備不足，暫時停工的事實也從側面反映出此類問題，就下一步如何改進推動遲遲未有具體措施，工程的不確定性嚴重影響了軌道交通沿線城市開發商的熱情，造成各項城市開發建設工作進展緩慢。

財政資金方面：雖然從國家制定的新的軌道交通建設準入標準看，包頭市處于滿足建設輕軌但尚未達到滿足建設地鐵的標準，但包頭市軌道交通建設早已由國務院批準，符合法定程序。但對于未來大量的建設資金需求和運營成本，財政資金的保障并不充裕，因此，政府應盡快處理債務狀況，使政府保持健康穩定的財政狀況，同時，預留足夠的資金用于軌道交通發展。另一方面，在引進民間資本方面力度不足，相關措施研究不到位，應積極借鑒香港和其他發達城市的經驗，靈活調動民間資本，通過合作放大政府資本金能發揮的最大社會效應。

開發運營方面：相比于一線城市和發達二線城市，包頭市對于具有開發運營經驗的有實力的開發商吸引力度不足，而自身軌道交通建設公司雖然按照市場規律組建，但相關經驗欠缺、專業技術力量不足，因此，從前期開發到后期運營都缺少相關經驗，而落實政府戰略意圖、協調民間資本介入、統籌資金回籠再投入、運營維護可持續發展都是軌道交通建設公司的核心任務，也是落實TOD 發展理念最關鍵環節。

2.2 確立以TOD為核心的發展模式

包頭市城市骨架大、空間格局開闊，昆青、新都市區和東河3 大片區未來對于交通聯系需求非常巨大，以TOD 理念將軌道交通建設和城市發展銜接是最合理的選擇，因此，從各級政府到軌道建設公司都應及早確立以TOD 為理念的發展模式，積極研究制定相關政策、規劃和開發措施，抓住軌道建設的大好機遇，以TOD 理念統籌軌道交通建設、周邊地塊開發、交通組織銜接和公共空間建設，為包頭市未來發展確立良好的發展基礎[1]。

2.3 制定站點周邊重點發展策略

放眼長遠，結合當下，在統籌布局未來發展的同時，要盡早制定已確定站點的周邊用地發展策略，做到先行先試，為將來大部分軌道交通站點的開發積累經驗。

2.3.1 加強土地開發強度

TOD 發展理念的一大核心思路是要增強站點核心范圍內的土地開發強度，包頭市以站點周邊800m 范圍內的用地進行高強度開發最為適宜，如當代菁英國際站，應以北部居住、商業等地塊進行高強度開發，提高項目容積率，增強站點與用地的通道連接，將高強度商業混合用地布置于站點周邊，以增加土地利用率、提高土地商業開發價值。

2.3.2 增強用地功能混合

TOD 發展理念的另一核心思路是增強站點周邊的用地混合，將多種功能集中于站點周邊，從而使居民在綜合出行、社交工作、教育醫療、娛樂休閑等多種功能需求在同一空間得到滿足，從而降低出行成本、提高社區活力，促進職住平衡，提高商業街區活力。多種功能的混合，有利于土地出讓與后期開發，是促進土地市場良性循環、健康發展的重要手段[2]。

2.3.3 優化布局交通銜接

改善交通狀況、促進綠色出行、提高出行效率是TOD 理念的初衷，也是我國現階段實施軌道交通建設的基本目的。優化公共交通站點布局銜接，實現地鐵、公交、微循環巴士、住租車、公共自行車等多種出行方式的立體化銜接，要特別注重進行微循環巴士的開發探索，目前，我國多個城市都在嘗試應用，其核心思路是解決地鐵站點到居住社區的“最后一公里”問題，實際結果顯示，微循環巴士以其線路短而精準、發車頻率高、調配靈活等優勢，對促進地區交通擁堵改善方面作用明顯，如北京城市副中心，在與地鐵站點銜接的公交站點，開通了若干條微循環巴士，通過大數據平臺統一調配，在早晚高峰期采取高頻率的短途運送，精準高效的解決了高峰期傳統公交擁擠不堪的局面，因此，在交通銜接方面應積極開發此類公交形式。

2.3.4 控制土地供應節奏

包頭市軌道交通建設目前處于停滯階段，包頭市政府應轉變視角，利用這一時期，加強自身土地儲備市場的前景研究，特別是針對未來軌道交通站點周邊的土地，通過與軌道站點建設的步調銜接，在恰當時期進行有節奏的提前收儲，適度供應，以此降低土地收儲成本，同時，將站點建設的土地增值潛力體現于土地出讓環節中，使政府、軌道公司、開發企業能夠服務設施的建設中。

2.4 加強投融資模式創新

新時期我國加強了城市金融風險防控力度，也進一步促使城市發展改變了以往不惜成本大規模投資的歷史，新形勢下，加強投融資模式創新是解決各地政府資金瓶頸的最有效方式。包頭市應在軌道交通建設方面進行兩手準備：（1）調控債務風險，提高財務健康狀況；（2）吸引接納社會資本，在軌道交通建設及站點周邊用地開發方面進行多方嘗試。通過調整規劃用地指標及公共服務配套體系，吸引有實力的企業參與站點和周邊用地的綜合開發，適度推行BOT+PPP 融資開發策略，保障軌道交通建設和運營能夠平穩可持續發展。

2.5 出臺土地開發特許政策

通過相關實地項目、調研及研究，包頭市的軌道站點周邊土地可分為3 類策略進行開發：（1）對于與軌道交通建設密切相關的地塊，包括軌道下穿、站點下穿、軌道工程實施銜接等地塊，直接給予軌道公司特許經營開發權，將地塊開發與軌道交通建設綁定，其意義在于既可以保障軌道交通建設過程中的統一建設管理、施工安全和有效銜接，有可以將部分土地開發收益用于反哺軌道交通建設。（2）將軌道站點周邊開發潛力較大的地塊與軌道交通設施的銜接設施或周邊的公共設施建設相綁定作為土地出讓條件，此外，將軌道公司作為該類地塊的首要合作開發企業，形成軌道公司+地產開發企業的強強聯合開發。（3）將其他地塊進行有收儲供應節奏控制的市場競爭開發，鼓勵有實力的開發企業參與。

3 思考和建議

3.1 緊跟發展趨勢，明確發展方向

隨著我國的城鎮化發展，交通擁堵、環境污染等以大城市為代表的城市病正在逐步向二線、三線城市蔓延，而產業發展需要帶動、城市空間需要整合、交通需求需要滿足、公共空間有待完善等問題又擺在眼前，因此，從城市、產業、交通、公共服務等方面都需要找到合理的促進城市可持續發展的動力，那么在有條件進行軌道交通建設的城市，TOD 發展模式正是迎合這一趨勢的最佳選擇，是未來城市可持續發展的重要方向。

3.2 加強頂層設計、注重規劃先行

我國已進入生態文明建設新階段，國土空間規劃體系的提出為我國城市發展指明了方向，三區三線的劃定將使城市由擴張蔓延式發展進入集約高效發展新階段，對于城市總體空間發展提出了新的要求。包頭市應抓住這一歷史機遇，以規劃先行，加強城市發展頂層設計，充分把TOD 理念貫穿到城市發展總體格局中，通過對城鎮發展邊界劃定、城市用地功能布局、城市產業發展布局、城市交通體系布局等頂層設計，建立以公共交通體系為基礎的TOD 發展模式，強調軌道交通對于包頭市的發展帶動作用，加強軌道交通沿線的用地開發強度和用地功能混合比例，引導產業向軌道交通沿線布局，促進人口向軌道交通沿線集中。對軌道交通站點周邊用地進行統一規劃布局，以城市總體空間發展為視角、以公共服務設施供給為目的、以提高土地利用效率為手段，合理規劃站點與周邊用地的綜合開發，以多規合一的視角，協調各類規劃。

3.3 創新融資模式、制定保障政策

資金和政策一直是擺在城市發展面前的一道難題，如何利用現有資源，通過合理規劃布局，制定配套政策，從而促進融資模式創新，是城市發展掌舵者的重要責任。面對軌道交通的建設發展，以BOT+PPP 為主的發展模式，非常適用于我國現階段二線、三線城市的發展步伐。但仍需注重因地制宜和靈活變通，如同樣一個地鐵上蓋的物業開發，在深圳這樣一個項目就可以回收幾十億甚至上百億資金，足夠完成整條地鐵線路的建設，而在包頭市，是完全難以實現的，甚至連地鐵上蓋開發的成本都很難收回，因此，對于融資模式的不斷創新和應用探索是一個長久而艱巨的歷史任務，需要決策者多多制定有利于市場發展的鼓勵政策，多多出臺有利于軌道沿線開發的特許經營政策。

4 結語

當前我國城市正面臨外部環境變化和自身需求變化，表現在產業經濟形勢變化、投融資環境變化、國土空間規劃體系變化、城市發展動力需求、產業轉型升級需求和公共服務供給需求，這些需求和變化對我國城市的下一步發展影響巨大，特別是二線、三線城市表現尤為明顯，因此，利用自身具備軌道交通建設的這一優勢，以TOD 理念為核心，以軌道交通建設和周邊土地開發為契機，為城市更新改造、土地集約利用和城市公共服務供給提供發展動力，是這一時期的主要趨勢。而解決政策機制、財政資金和開發運營3 大制約因素，將是二線、三線城市發展TOD 模式的主要著力點，本文也希望通過對包頭市的研究分析，能為其他有相似特點的城市提供借鑒參考。