寧夏現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)試點(diǎn)建設(shè)探析

張吉孝，伏志梅，丁學(xué)岐，孫志凌

（寧夏回族自治區(qū)灌溉與排水服務(wù)中心，銀川750002）

1 引言

2016 年底，按照“先建機(jī)制、后建工程、建管并重、綜合施策”的發(fā)展思路，以問(wèn)題為導(dǎo)向，編制完成了《寧夏引（揚(yáng)）黃現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，確立了以“骨干改造、田間節(jié)水、信息化管控、水生態(tài)治理”四大工程建設(shè)和“水權(quán)制度改革、水價(jià)綜合改革、多元化投融資、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行管理”四大體制機(jī)制改革為主要內(nèi)容的現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)框架[1]，提出引（揚(yáng)）黃灌區(qū)開(kāi)展現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)的決策部署，并率先在自流灌區(qū)的利通區(qū)、賀蘭縣和揚(yáng)水灌區(qū)的紅寺堡區(qū)、沙坡區(qū)進(jìn)行先行試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而示范帶動(dòng)全灌區(qū)建設(shè)，以水安全保障“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、脫貧富民、生態(tài)立區(qū)”三大戰(zhàn)略用水需求，助推全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。.

2 進(jìn)展情況

2.1 水權(quán)制度

試點(diǎn)縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)用水水權(quán)已全部確權(quán)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)，其中利通區(qū)通過(guò)航拍、錄入、聯(lián)網(wǎng)，形成涵蓋利通區(qū)所有水利工程的“一張圖、一張網(wǎng)、一個(gè)庫(kù)”，根據(jù)村組和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的用水需求，將水權(quán)進(jìn)一步細(xì)化分配至最適宜管理的最小計(jì)量單元，為現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)中精準(zhǔn)計(jì)量、精準(zhǔn)供水、信息化管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)改革

利通區(qū)、賀蘭縣的水價(jià)得到自治區(qū)物價(jià)部門(mén)的監(jiān)審批復(fù)，批復(fù)水價(jià)為0.071 元/m3，為現(xiàn)行水價(jià)的2～3 倍。紅寺堡區(qū)、沙坡頭區(qū)的水價(jià)調(diào)整完成了監(jiān)審聽(tīng)證，正在協(xié)調(diào)審批。

2.3 水利投融資

寧夏出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》《全區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”辦法（試行）》等政策性文件，賀蘭縣、利通區(qū)結(jié)合自流灌區(qū)實(shí)際，改變過(guò)去水利建設(shè)投資“等、靠、要”思想，均采用PPP 模式開(kāi)展現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，引進(jìn)澳大利亞潞碧墾公司、北京奧特美克等全渠道控制設(shè)備落地投產(chǎn)，年內(nèi)完成閘門(mén)生產(chǎn)近千套；吸引了大禹節(jié)水、京藍(lán)科技、綠谷源等一批有實(shí)力的企業(yè)開(kāi)展現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)。

2.4 市場(chǎng)化運(yùn)管模式

寧夏結(jié)合多元化投融資機(jī)制的建立，賀蘭縣和利通區(qū)已由政府和社會(huì)資本方共同組建的現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)項(xiàng)目（SPV）公司，成立了京藍(lán)沐禾灌溉服務(wù)公司、利通區(qū)現(xiàn)代化灌區(qū)運(yùn)行公司，兩縣（區(qū)）均實(shí)行“投、建、管、服”一體化模式；紅寺堡區(qū)結(jié)合揚(yáng)水灌區(qū)實(shí)際，采用設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行管理總承包的建設(shè)管理模式，出臺(tái)了《紅寺堡區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行管理實(shí)施方案》，通過(guò)使用者付費(fèi)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相結(jié)合的方式，組建社會(huì)化管理公司，吸收村民用水協(xié)會(huì)開(kāi)展工程的運(yùn)維管理。

2.5 工程建設(shè)

按照全灌域整鄉(xiāng)整渠連片推進(jìn)的思路，在利通區(qū)、賀蘭縣境內(nèi)的唐徠渠、秦渠等干渠直開(kāi)口和支斗渠閘門(mén)上改造量測(cè)水設(shè)施1347 套，461 處干渠直開(kāi)口實(shí)現(xiàn)了水量測(cè)量和閘門(mén)控制自動(dòng)化。各建縣級(jí)總控制中心1 個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)分中心5 個(gè)，12 個(gè)管理所配套終端數(shù)據(jù)傳輸與信息接收系統(tǒng)，基本打造了17 133.33m2連片灌區(qū)量測(cè)水和自動(dòng)化控制示范區(qū)，同步進(jìn)行“一網(wǎng)一庫(kù)一平臺(tái)”應(yīng)用擴(kuò)展。結(jié)合河長(zhǎng)制的落實(shí)，通過(guò)實(shí)施鹽堿地改良等項(xiàng)目，統(tǒng)籌農(nóng)村河溝塘壩清淤疏浚、岸坡整治，實(shí)施“源頭截污、過(guò)程阻斷、末端治理”全過(guò)程水環(huán)境治理，治理排水溝道22 條89.51km，實(shí)施了吳忠市環(huán)城水系連通工程、銀川市濱河水體凈化濕地?cái)U(kuò)整連通工程，構(gòu)建良好的灌區(qū)水生態(tài)水環(huán)境。

3 存在的主要問(wèn)題

存在的主要問(wèn)題包括以下5 方面：

1）認(rèn)識(shí)不到位。現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，從寧夏實(shí)際來(lái)看，一方面其他有關(guān)部門(mén)對(duì)現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，新安排的農(nóng)田水利項(xiàng)目仍按照老標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，沒(méi)有考慮灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的要求；另一方面縣（區(qū)）對(duì)什么是現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)理解還不到位，把現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)看作是向政府要資金、上工程的一個(gè)途徑，把調(diào)整水價(jià)、發(fā)展高效節(jié)水灌溉等百姓不接受都影響了現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)的進(jìn)度。

2）投融資改革挑戰(zhàn)性大。寧夏水利PPP 項(xiàng)目還沒(méi)有一個(gè)成熟的案例，在項(xiàng)目合理確定、投融資模式、新產(chǎn)品應(yīng)用、投資會(huì)回報(bào)、利用率等方面需要深入研究。

3）改革配套政策有待完善。寧夏出臺(tái)了《水權(quán)收儲(chǔ)管理暫行辦法》，水指標(biāo)、水權(quán)交易尚在探索創(chuàng)新階段，水權(quán)無(wú)法交易沒(méi)有配套相應(yīng)的回購(gòu)制度，水權(quán)跨灌域、跨縣（區(qū)）交易有可能需要多個(gè)水管單位聯(lián)合調(diào)度，管理難度非常大。農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)調(diào)整難，試點(diǎn)區(qū)與非試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)不能統(tǒng)一調(diào)整，可能出現(xiàn)同一區(qū)域收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾不理解、難接受。

4）節(jié)水激勵(lì)機(jī)制尚未建立。寧夏出臺(tái)了《引（揚(yáng)）黃灌區(qū)節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，由于資金有限（來(lái)源于水資源費(fèi)），獎(jiǎng)勵(lì)的力度不大，用水戶從節(jié)約用水中得不到實(shí)惠，缺乏節(jié)水的主動(dòng)性，節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用不明顯。對(duì)于帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、以供水量計(jì)收的水費(fèi)為重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的供水部門(mén)，從節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)獲得的經(jīng)費(fèi)，與因節(jié)水而減少的供水收入差距很大，供水部門(mén)缺乏節(jié)約用水的動(dòng)力，這些問(wèn)題勢(shì)必影響節(jié)約用水目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和后續(xù)水權(quán)的交易。

5）量測(cè)水設(shè)施需比測(cè)引選。量測(cè)水設(shè)施配套需要同時(shí)滿足農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和全渠道控制的需求，不同級(jí)別渠道適宜量測(cè)設(shè)備不確定，若按照最適宜計(jì)量的用水單元配套，局部閘門(mén)以節(jié)制閘的形式安裝在上級(jí)渠道上，有可能導(dǎo)致渠道淤積，為控制帶來(lái)不便；若按斗口進(jìn)行配套，閘門(mén)數(shù)量偏多，后期運(yùn)行管理難度大、維護(hù)費(fèi)用相應(yīng)增加。

4 保障措施

相應(yīng)的保障措施包括：

1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo).現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)重、投資強(qiáng)度大、管理要求高、改革難度大，試點(diǎn)縣（區(qū)）把灌區(qū)現(xiàn)代化擺在更加突出的位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在政策制定、工作部署、資金投入等方面，做到認(rèn)識(shí)到位、責(zé)任落實(shí)、措施保障得力。

2）推進(jìn)體制改革。將水權(quán)分配與實(shí)際灌溉面積相結(jié)合，抓緊完成全縣灌溉面積航拍圖，將初始水權(quán)細(xì)化分配至最適宜管理的最小計(jì)量單元，并同步開(kāi)展縣（區(qū)）級(jí)水權(quán)交易辦法，開(kāi)展好水權(quán)交易工作。加快項(xiàng)目融資方案的研究落實(shí)，形成一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的投融資相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

3）深化水價(jià)改革。加大水權(quán)、水價(jià)等一系列改革行政推行力度，明確跨灌域、跨縣區(qū)、跨行業(yè)的交易價(jià)格，同時(shí)制定結(jié)余水量收儲(chǔ)政策，明確收儲(chǔ)價(jià)格。加大農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)工作，建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，確保漲水價(jià)不漲農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4）明確建設(shè)任務(wù)。在利通區(qū)、賀蘭縣試點(diǎn)縣（區(qū)）建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，鞏固提升沙坡頭區(qū)的建設(shè)任務(wù)，確保試點(diǎn)縣（區(qū)）積極性高，技術(shù)力量雄厚，繼續(xù)圍繞“水肥一體化”高效節(jié)水灌溉工程、全渠道控制自動(dòng)量測(cè)水閘門(mén)配套及相應(yīng)的信息化建設(shè)等內(nèi)容，打造精品、突出亮點(diǎn)，發(fā)揮示范作用。

5）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。試點(diǎn)縣（區(qū)）發(fā)揮總覽作用，開(kāi)展項(xiàng)目督導(dǎo)檢查，隨時(shí)解決問(wèn)題，及時(shí)指導(dǎo)縣（區(qū)）開(kāi)展業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)與交流。抓緊出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼實(shí)施意見(jiàn)》《寧夏引黃現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》《寧夏農(nóng)業(yè)灌溉量測(cè)水設(shè)施建設(shè)與管理實(shí)施意見(jiàn)》等，以便更加有針對(duì)性地支持和指導(dǎo)現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)。