農民環境權實現與基層政府環境治理公信力
——基于福建省飲用水水源地周邊農村的調查

林麗梅，韓雅清，鄭逸芳

（1．福建江夏學院公共事務學院，福建福州，350108；2．福建江夏學院金融學院，福建福州，350108；3．福建農林大學公共管理學院，福建福州，350002）

一、研究背景與現狀

城市污染物向農村地區的轉移和擴散，遭淘汰的高污染行業入駐農村，鄉鎮工業、規模養殖業的無序發展以及農村傳統粗放的生活習慣等多方面因素導致農村生態資源破壞，環境污染日益惡化，農民環境權益受到嚴重損害。而在與排污者協商、談判和抗爭以及與城市居民進行環境資源分配中，農民往往處于雙重劣勢地位。[1]農民對自然環境的高度依賴及其在環境保護中的弱勢身份使得基層政府對農民環境權的實現顯得尤為重要。與此同時，社會流動的加速和信息獲取的便捷改變了傳統社會農民和基層政府之間信息不對稱的格局。[2]87環境維權意識和政治參與能力的不斷提高促使農民產生“慣性質疑”思維，形成農民對中央政府高度信任而對基層政府不信任的雙層信任格局，陷入基層政府信任危機與環境權保護困難的循環陷阱。在國家治理體系現代化建設和生態文明以人為本建設的背景下，加強基層政府公信力，保障農民環境權實現成為推進鄉村振興戰略實施的重要課題之一。

盧梭的社會契約論認為政府的權力來源于人民，政府為保證正當性、合法性就必須服務于人民的公意，真心為人民謀利益。因此，政府公信力是政府的深層次的內涵，也是政府的內在規定性。[3]依據委托代理理論，公民和政府屬于代理人與受托人關系。政府在獲取公權力之后必須履行代理人的職責，對環境資源等具有公共性質的資源進行管理，并根據環境資源本身的性質最大限度地保障社會公眾享有的環境資源權益，對維護公民環境權具有不可推卸的責任。[4]對于在環境權益抗爭中處于弱勢地位的農民而言，其環境權的實現離不開政府維護環境安全職責的履行。當政府履行好其環境權保障職責時，農民勢必會提高對其的認同感和信任度。因此，政府環境治理公信力與農民環境權實現具有密不可分的關系。

當前學術界對農民環境權保障問題關注的焦點主要是環境權在實踐中被邊緣化的農民環境維權困境，[5]96這其中必然談及基層政府在農民環境維權中的缺位和失范行為[6]，從政治激勵制度[7]、環境執法[8]、農村環境資源利用的矛盾心理[2]88以及農民維權意識[9]等方面歸納基層政府環境治理低效的原因。環境維權群體性事件中地方政府公信力缺失和民眾維權行為選擇是學者關注的另一焦點。[10]然而，目前直接關注基層政府環境治理公信力及其與農民環境權實現關系的研究較為缺乏。從農民角度出發，除了自身維權意識薄弱、農村脫貧致富需要以及監管能力不足等因素外，農民對基層政府環境治理的高度依賴而又信任不足是其環境權難以保障的重要原因。[11]較高的基層政府信任程度能夠促進政府公信力的形成與提升，實現農民環境維權的良性循環。因此，本文通過對福建省南平地區飲用水水源地周邊農村農民進行實地訪談和問卷調查，了解農民的環境維權意識、意愿及行動，從農民感知角度對基層政府環境治理公信力進行評價分析，以期為提升基層政府環境治理公信力，保障農民環境權利提供政策參考依據。

二、研究方案設計

（一）研究區域

南平市地處福建省北部，武夷山脈北段東南側，位于閩、浙、贛三省交界處，境內河流眾多，主要河流有“一江八溪”，即閩江、建溪、富屯溪、崇陽溪等。自2001年開始，南平市持續開展集中式生活飲用水地表水源保護區環境保護工作。根據南平市飲用水水源地環境保護最新規劃（2007年），其環境保護規劃范圍包括南平市延平區、武夷山市、建陽市、建甌市以及邵武市等轄區內的10個集中式飲用水源地。規劃項目包括點源污染防治、面源污染防治以及生態恢復與建設，具體環境治理項目有農村畜禽養殖污染治理、生活垃圾收集及處理、生活污水處理設施建設、工業污染防治、生態村建設、水源涵養林維護與水土保持等。根據對該區域環境治理項目持續6年的跟進了解，多數項目已實現常態化運行，農民對多數環境治理項目的感知也日益增強，能夠對項目的執行以及后期管理維護工作等項目成效行程較為理性的認識。

（二）數據來源

項目組分別于2015年4月和7月開展數據調研收集工作，獲取數據的主要方式為結構式訪談。調研區域包括南平市延平區、建陽市、建甌市以及邵武市等飲用水水源地周邊農村，覆蓋25個鄉鎮的60個農村。由于問卷涉及農民對基層政府的環境治理行為及績效的評價，具有一定的敏感性，為確保數據的真實性和可靠性，調研過程中要求調查者首先表明調查意圖，了解農民接受訪問的意愿，對不存在排斥情緒的農民開展進一步詳細訪問。調研過程中，共發放問卷300份，回收問卷284份，問卷有效率為94.7%。

（三）研究方法

研究方式主要為結構化量表調查，調查內容包括農民環境維權意識、行動及其對基層政府環境治理的認知和評價等題項。本研究中的基層政府主要指農民在環境治理過程中所感知的除村委會以外的政府力量來源，主要包括鄉鎮政府和縣政府。根據問卷調查數據，運用描述性統計分析農民環境維權意識及行動選擇，并總結農民環境維權的主要困境。參照已有關于政府公信力的研究[12]，進行基層政府環境治理公信力的問卷設計。基層政府環境治理的主要工作內容、方式、效率以及農民對于環境治理的需求與感知等是進行基層政府環境治理公信力調查內容的選取依據。問卷共設置15個問項，采用5點計分方式，“1”代表“非常不信任”，“2”代表“比較不信任”，“3”代表“一般”，“4”代表“比較信任”，“5”代表“非常信任”。得分越高，說明農民對政府環境治理的信任程度越高。運用主成分分析方法對農民感知的基層政府環境治理公信力提取主因子，并測算各主因子的評價得分。

三、農民環境權實現：維權意識與行動

農民的維權意識是環境權實現的根本。樣本調查數據顯示，農民對其環境權認知水平較為樂觀，80%以上的農民認為自身應享有環境權利，然而對環境權的實質普遍簡單理解為環境請求權。與基本內化為日常生產生活行為的環境資源利用權相比較，農民對環境知情權的認知較為淺薄，這也是其缺乏農村環境治理監督意愿的觀念因素。

對農民環境維權行動的考察主要分兩個方面：一是農民在特定情境假設下的行動選擇，二是農民在環境污染事實下的行動采取。順承農民對環境權的認知，簡單假設農民受到環境侵害時，讓農民對維權傾向途徑或主體進行多項排序。結果顯示，村委會選項的比例最高，達68.6%，鄉鎮政府和縣政府分別位居第二、三位，比例分別為52.1%和48.6%。值得注意的是，自媒體和新聞媒體曝光成為農民傾向選擇的途徑之一。訪問過程中，出現部分村民迫切希望調查人員能夠將所在村環境污染問題進行新聞報道或向較高級別的政府部門反映的情況。而當問及假設農村環境出現污染是否會采取行動時，農民更多表現出“搭便車”心理，維權行動積極性不高。對于為何沒有采取行動的回答，選擇“反映效果不佳”選項農民比例為52.4%，表示“缺乏反映渠道”的農民達到32.2%，這一結果與農民實際請求行動的結果相一致。在面臨污染事實的行動方面，農民更多表現出無奈和矛盾心理。調研過程中發現，南平延平區規模化養豬產業大勢興起，未經處理的代謝物和死豬造成周邊農田富營養化和溪流惡臭。被問及是否有向有關部門反映時，部分農民出于養殖戶的生計考慮，對輕度污染選擇容忍。素有“鐵城”之稱的邵武市位于閩江富屯溪中上游，工業污染治理是開展飲用水水源地環境保護的重點內容。吳家塘鎮坊上村長期遭受化肥廠引發的水污染和空氣污染，雖然治理成效并未十分顯著，但基層政府治理污染的努力得到了農民肯定和諒解。村民普遍認為“雖然污水經專業設施處理之后排放可以解決，但是空氣污染基本無法治理”，這種看似合理卻與事實不符的想法體現的是農民對基層政府環境治理的高度依賴和無奈心理。此外，農民所傾向的新聞媒體請求途徑的實際效果并不理想，建甌市吉陽鎮新橋村正遭受碳素廠空氣污染農民在向基層政府數次反映無果的情況下，也嘗試向新聞媒體尋求幫助，然而由于缺乏新聞價值未能得到報道。延平區長建村在數十年前與采石廠就集體山地租用簽訂30年的合約，采石所產生的粉塵污染是當前該村村民認為在合理的市場行為之下自己所要承受的，維權動機較弱，少數“鄉村精英”召集發動的維權行動效果也極為不佳，反而挫傷了其他村民的維權意愿。

綜上所示，雖然農民的環境權認識在提高，但維權意識及意愿相對比較薄弱。面對外源性污染，農民的維權行動較為堅決，但維權的效果較不理想；面對同鄉鎮或同村村民造成的內源性污染，農民往往采取寬容態度；面對早期因經濟發展、就業需求集體同意引進的污染工業，農民表現出極為矛盾和心虛的心態，維權的態度和效果都不太理想。多數農戶在環境維權過程中存在明顯的“搭便車”心理，維權動機又容易受到他人維權行動無果的削弱。

四、基層政府環境治理公信力：直觀感知下的“慣性質疑”

互聯網時代改變了傳統政府與民眾之間信息不對稱的格局，新興自媒體使得政府相關信息的披露更為簡單粗暴，頻發的食品安全監管、群體性事件等政府不作為或失范行為的信息傳遞無形中塑造了民眾對政府的“慣性質疑”思維。樣本中40.5%的農民表示會習慣性地懷疑互聯網熱點事件中的政府解釋，并有16.5%的農民在現實生活中看到或是經歷過政府失信的事件。運用探索性因素分析對樣本農民基層政府環境治理公信力進行整體評價和內部結構解析。表1所示為KMO和巴特萊球體檢驗結果，KMO值為0.929，表示該問卷指標很適合進行因素分析，巴特萊球體檢驗顯著性水平為0.000，說明數據適宜作因素分析。經由主成分分析法提取4個因子（見表2），除V4變量與V12變量互換因素類別外，所得結果與問卷設計構思和因子類別原設計基本一致，且4個因子解釋了總變異的76.8%，說明因素分析結果具有較強的結構效度。

表1 KMO樣本測度和巴特萊特球體檢驗結果

表2 基層政府環境治理公信力因子分析結果

基層政府環境治理公信力的綜合評價結果（見表3）顯示，誠實坦率、公平公正、民主惠民以及遵紀守法因子的平均值分別為3.001、2.765、2.701、2.469。可見，樣本農民對基層政府環境治理各方面的信任維度基本處于“一般”和“較不信任”的水平，且多偏向于“較不信任”。其中，誠實坦率的評價值最高。近幾年，在中央關于農村環境保護的大政策背景下，南平地區所開展的農村環境治理工作也是空前的，對農民具有較強的感知沖擊，形成對基層政府在政策落實和信息發布的較高評價。然而濫用公權力、以權謀私、利益分配失衡以及貪污腐敗等所形成的刻板印象卻使得農民對政府公平公正、遵紀守法等方面持有消極評價。在農民民主意識日益增強的當下，64.95%的農民認為自身具有環境治理項目民主決策的權利，并將目前參與率低下的原因歸于缺乏參與渠道和參與效果不佳等，這些都導致了農民對基層政府環境治理中民主決策的低水平評價。實際上，南平地區農村環境保護從無到有，治理效果還是較為顯著的，而明顯“敗筆”在于，污水處理設施的建設成為民眾眼中典型的“面子工程”[13]。從各評價因子的標準差來看，民主惠民和遵紀守法兩個維度評價值的離散程度較大，說明農民在這兩個方面的認識存在較大差異，而誠實坦率和公平公正的標準差相對較小，表明對此農民認識相對較為統一。農民大多是根據對當前農村環境治理項目的直觀感受進行評價的，而農村分布較為分散，各個村莊之間的環境治理項目存在一定差距，導致農民在政府具體行為方面的感知偏差。同時，農民容易受到本村突出環境污染治理問題影響產生評價偏好，因此形成具有一定離散程度的評價結果。

表3 基層政府環境治理公信力評價結果

五、農民環境權實現的尷尬困境：高度依賴與信任危機

由上述分析可知，當前農民環境權的實現陷入了對基層政府環境治理高度依賴但又缺乏必要信任的尷尬困境。一方面，農村地區仍然保留著部分小農經濟色彩，這種松散的組織結構導致農民在自發進行公共產品供給時容易陷入集體行動困境。環境保護是具有長期性、復雜性和一定專業性的特殊公共產品，農民集體行動困境在這種公共產品供給中尤為明顯。因此，農民在環境治理方面對基層政府表現出高度依賴。[14]調研數據統計也表明，村委會、鄉鎮政府和縣政府等基層組織和官方機構是農民進行環境污染治理和維權的首選。另一方面，互聯網時代政府“丑聞”的頻頻曝光使農民形成對政府的“慣性質疑”思維。在“壓力型體制”下的政治激勵使基層政府多以經濟建設為中心，對農村環境治理有不作為傾向。同時，環境治理見效緩慢，在某種程度上具有一定的專業性，也存在較多的項目尋租機會，這都使農民“慣性質疑”思維進一步強化，形成基層政府環境治理信任危機。實踐證明，農民對當地政府環境治理行為和績效不信任或低度信任，普遍認為基層政府職能缺位和行為失范是農村環境污染治理的最大障礙。

基層政府日益成為各方指責農村環境治理低效的矛頭。在農民眼里，基層政府是中央等上級政府環境治理政策效果的削弱者；而在上級政府看來，地方保護主義是基層政府環境污染治理不力的主要原因。實際上，基層政府環境污染治理和農民環境權實現中并非完全無作為，更多是難作為。一方面，在我國財稅體制尚待完善的階段，基層政府環境治理往往面臨財權與環境事權的不對等，鄉鎮政府的政策執行能力被削弱，這是導致部分環境政策變異執行的重要原因之一。另一方面，“天下烏鴉一般黑”是農民對政府環境治理行為評價時的感慨，地方政府一定程度上承受了上級政府職能部門失信行為帶來的公信力喪失后果。然而不可回避地，基層政府在環境治理過程中的確缺乏對農民民主監督和民主決策參與的重視，所采用的自上而下治理方式忽視了農民的眾多環境治理需求。與此同時，部分基層政府官員的貪腐行為仍然存在，并有典型案例在坊間廣為流傳。部分持有錯誤政績觀念的官員使環境政策變異執行，產生了眾多的面子工程和豆腐渣工程，這些都在很大程度上影響了農民對其信任程度。

六、主要結論

在農村環境持續惡化的同時，農民的環境權也遭受嚴重損害。作為弱勢群體，農民在政治文化上的低影響力和在經濟上的貧困弱勢地位決定了其權利保護處于邊緣化狀態。特別是在城鄉二元結構之下，農民的環境權不僅很大程度上被制度性消解，更在實踐中存在嚴重的“環境不公”，即農民享受較少的經濟發展收益，卻要承受較大的環境義務負擔和環境惡化的后果。同時，農民在環境抗爭時容易陷入“多數沉默”集體行動困境或“搭便車”的低效率集體行動策略，[15]8因此基層政府主導的環境治理對農民環境權實現至關重要。本文根據對南平市延平區、邵武市、建陽市以及建甌市等飲用水水源地周邊農村的農民的問卷調查，通過數據統計描述農民環境維權的意識、意愿及行動，進行農民感知的基層政府環境治理的公信力評價，運用主成分分析法提取誠實坦率、公平公正、遵紀守法和民主惠民4個主因子，并測算4個維度的信任度。研究結果顯示，雖然農民對自身的環境權利認知水平在逐步提高，但維權意識和意愿仍比較薄弱，缺乏較強的維權能力和行動的積極性，忍讓和被動適應是其面對環境污染時的首要選擇，維權行動消極被歸結于維權渠道的缺乏和維權效果不佳的負向激勵，其實際發生的維權行動也面臨傳統維權渠道不暢、新型維權渠道無力的現實困境。在農民感知的基層政府環境治理公信力主因子中，誠實坦率因子的平均得分值最高，民主惠民因子平均得分最低，但二者之間的得分差距不大，介于較不信任與一般之間。農民雖然對直觀感知的環境治理政策和項目能夠做出較為客觀理性的評價，但在“慣性質疑”思維下容易形成對政府行政行為的刻板印象，對基層政府環境治理的高度依賴卻又信任不足使其陷入環境維權難的尷尬困境。盡管地方政府環境維權確實存在政策變異執行、項目尋租等行為失范，也有環境治理民主參與渠道搭建的行為缺位，但也存在“壓力型”政治激勵的制度性原因和中央政府在環境治理中的責任缺失問題。[15]56鑒于農民群體的特殊性以及農村社會結構的不斷變化，加之環境治理復雜性、長期性、不確定性和科學技術的有限性，農村環境治理應形成開放、參與和合作的多元社會共治格局。[5]132[16]在這種格局下，農民不僅可以更直接、快速地了解和監督基層政府的治理行為，提升對基層政府的信任程度，更可以通過爭取在環境治理中的權力來實現自身的環境權利。