農(nóng)村宅基地制度改革的現(xiàn)實困境及路徑選擇

鄭夏青

摘 要：隨著我國城市化的快速推進，宅基地利用方式與農(nóng)民生活方式發(fā)生變遷，農(nóng)村土地存在利用效率不高，審批制度混亂的問題?？疾焯K南X區(qū)各個試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的改革困境，從中闡述與分析造成現(xiàn)今改革局面的不利因素，最后給出相應的應對之舉。

關鍵詞：宅基地;三權(quán)分置;土地改革

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.09.073

1 宅基地制度改革的現(xiàn)實困境

1.1 宅基地政策的模糊性

從廣義上看，宅基地政策的模糊性可以分為農(nóng)村土地制度的模糊性、農(nóng)村宅基地正式制度和非文本性政策信號模糊性。

1.1.1 農(nóng)村土地制度的模糊性

中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在設定上采取存在多方面的有意模糊的策略。何·皮特（2014）指出中央政府為了留出制度運行的空間，在制定法律時有意模糊“集體”概念，致使土地產(chǎn)權(quán)制度主體模糊、權(quán)利不完整、權(quán)屬不清。首先，所有權(quán)主體模糊，我國《土地管理法》對于所有權(quán)歸屬界定不清，導致農(nóng)民集體概念模糊且產(chǎn)權(quán)所屬為集體、村委、村民小組、集體經(jīng)濟組織共有，為權(quán)益分配帶來困難。其次，轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整，農(nóng)民沒有非公共利益性的農(nóng)地專用權(quán)與公共利益的界定模糊不清。最后，法律和政策沒有明確還未承認農(nóng)村的抵押權(quán)。

1.1.2 農(nóng)村宅基地正式制度的模糊性

國家出臺的有關宅基地正式制度、政策文本、法律法規(guī)具有模糊性。政策規(guī)范中有大量原則性要求，在宅基地改革過程中其實在政策規(guī)范和政策標準上存在相當大的模糊性，具體政策實施效果和影響都是廣泛和模糊的，地方在試點時很有可能產(chǎn)生非預期效果。比如提供了改革的“基本思路”、規(guī)劃了“三條底線”和“兩條紅線”。另外，在用語上，多為“應該”、“應當”等應然層面的詞匯，并鼓勵地方結(jié)合地方實際，平衡好底線原則和國家、集體、個人利益之間的關系，充分給予地方創(chuàng)制新制度新機制的余地。

1.1.3 農(nóng)村宅基地非文本政策信號的模糊性

宅基地制度改革不僅運用成文的正式制度、法律、規(guī)范等治理工具，還包括了非文本性政策信號。比如，上級的口頭指示、會議精神等信息因為層級傳導而出現(xiàn)不確定性。異質(zhì)性強的層級通常需要根據(jù)特定情景進行政策變通，若信息失真甚至產(chǎn)生政策偏移和背離。目前，全國共有15個具有不同改革模式的農(nóng)村宅基地改革試點。比如金寨縣、薊州區(qū)、義烏市分別在層級制、混合制和市場制的治理結(jié)構(gòu)下，形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購房補貼、資產(chǎn)置換”三種宅基地退出模式。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃能力不足

依據(jù)調(diào)研實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制村莊規(guī)劃時未充分考慮農(nóng)村特性、也缺乏有效的手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在區(qū)統(tǒng)籌調(diào)配下具有村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃等職能。在編制村莊規(guī)劃時，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村規(guī)劃部門缺乏理論和實踐經(jīng)驗，需要區(qū)規(guī)劃局或者國圖公司的技術(shù)指導才能順利完成土地調(diào)查和技術(shù)編制工作。另外，為了實現(xiàn)空間集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能，規(guī)劃編制簡單復制了城市住宅的區(qū)域生產(chǎn)生活方式，忽略了以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)需要和居住習慣。例如，大部分村集體鼓勵建設“上樓”工程，以縮減用地規(guī)模。

1.3 村民宅基地的傳統(tǒng)認知

作為農(nóng)民生活載體的宅基地是多重利益聚合的產(chǎn)權(quán)物，包括經(jīng)濟、政治、文化和社會意義。農(nóng)村地區(qū)的宅基地是農(nóng)民通過繼承獲得的，在傳統(tǒng)觀念中宅基地作為遺產(chǎn)是要世代流傳的，轉(zhuǎn)賣宅基地是有違孝道的。即使在補償標準合理的前提下，大部分農(nóng)民因根深蒂固的鄉(xiāng)土性也不愿意退出宅基地，而是通過繼承、流傳保留下去。農(nóng)民對宅基地固守的需求是歷史性和現(xiàn)實性的交織結(jié)果。

2 影響宅基地制度改革的因素分析

2.1 行政管理體制限制和相關法律不完善

推進宅基地制度改革的實質(zhì)是制定和實施試驗性政策過程。按照我國行政管理體制的科層特征，中央政府在制定和出臺的政策，尤其是在布置試點項目和工程時，往往會采取“模糊性政策”這一策略性做法。另外，在實施過程中，試點政策與現(xiàn)存法律存在部分沖突，各級地方政策就采取策略性回應的方法。因此政策實施結(jié)果與政策目標往往產(chǎn)生難以避免的扭曲。主要原因是條塊式的管理體制和上下級信息不對稱。地方政府考量實際情況，若政策實施與地方利益不一致就會象征性的被動回應。

2.2 農(nóng)村規(guī)劃理論認識不足

長期以來，在理論和實踐上農(nóng)村規(guī)劃都缺乏系統(tǒng)且適宜的規(guī)劃體系。尤其是村鎮(zhèn)在制定鄉(xiāng)村規(guī)劃時往往簡單粗略的規(guī)劃村莊用地，一方面忽略了各村落的多樣性和特殊性;另一方面系統(tǒng)理論的積累和先進科技的應用不足影響了農(nóng)村規(guī)劃的科學性和便利性。根據(jù)對蘇南X區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃部門在編制時市場化趨勢明顯，為了最大效率的利用土地資源，提高經(jīng)濟效益，缺乏原始村落的社會形態(tài)、地質(zhì)肌理的保護，降低了鄉(xiāng)村風土人情的氛圍，給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來不便。部分規(guī)劃能力較弱的地區(qū)，需要依靠高級技術(shù)人才的輔助作圖。

2.3 農(nóng)民參與程度較弱

依據(jù)馬特蘭德的“模糊-沖突”理論，政策沖突直接影響順暢地接近政策過程。村規(guī)劃實施主體需要充分考慮政策執(zhí)行對象的利益，不然若執(zhí)行對象利益受損則對政策持反對態(tài)度，直接后果即是政策實施失敗。農(nóng)村宅基地的直接相關方是集體經(jīng)濟組織和擁有宅基地的農(nóng)民。除了考慮政策目標、環(huán)境因素，他們的利益選擇、生產(chǎn)、生活習慣以及精神寄托也是村鎮(zhèn)規(guī)劃、管理考慮的范圍。從調(diào)研情況來看，農(nóng)民參與宅基地規(guī)劃和管理的程度偏低。一是因為法律未明確規(guī)定農(nóng)村居民參與的方式和渠道，保障力度不夠。二是因為村級自治組織過度行政化，對上負責的意識強烈，發(fā)揮基層自治的空間和動力不足，未重視對下宣傳和呼吁村民參與。三是就村民自身角度來講，村民法治意識、權(quán)利意識、參與理性意識較為淡薄，一旦出現(xiàn)利益受損容易采取極端的方式，更不利于宅基地改革的實施。

2.4 非正式制度的制約

宅基地制度改革內(nèi)容豐富，拆遷安置、宅基地退出、轉(zhuǎn)讓都會涉及到村民居住地遷移的問題。傳統(tǒng)觀念和生活習慣等非正式制度制約了宅基地改革的推進。根據(jù)實地調(diào)查，年紀越大的農(nóng)民因生活習慣、人情關系和生態(tài)環(huán)境越愿意留在原宅基地。而新生代農(nóng)民工會因較高的生活成本抑制遷移城鎮(zhèn)的意愿，從而阻礙城鎮(zhèn)化的步伐。

3 宅基地制度改革的可行途徑

3.1 政策求解與完善宅基地政策法規(guī)

承擔政策執(zhí)行的基層執(zhí)行者在執(zhí)行模糊政策時普遍使用政策求解的方式。政策求解，即向上級尋求解釋降低政策模糊性。當從科層制組織頂端傳達下來的政策具有高度的模糊性時，科層組織的基層執(zhí)行者首先尋求上級對政策執(zhí)行的解釋甚至是授權(quán)，而非主觀臆測或者解讀政策或自行選擇政策執(zhí)行手段。這種行動選擇可能出于三方面考慮：首先，在科層組織內(nèi)，基層執(zhí)行者的直接考核主體是上級領導，例如在中國政府內(nèi)部實行干部管理的“下管一級”原則。受這一規(guī)則的約束，基層執(zhí)行者必須在行動上滿足上級領導的要求。其次，基層執(zhí)行者為了降低政策執(zhí)行的風險，會選擇上級領導對政策的解釋為標準開展政策執(zhí)行工作。并且根據(jù)領導責任制，當政策執(zhí)行出現(xiàn)問題時，基層執(zhí)行者的上級領導需要承擔執(zhí)行失敗的責任，上級領導也有解釋政策的職責。再次，基層執(zhí)行者與科層組織頂層政策制定者的距離很遠，缺少直接的對話渠道，基層執(zhí)行者無法從頂層那里獲得政策解釋，只能轉(zhuǎn)向上級領導獲得政策解釋。

3.2 培育與建設專業(yè)化的規(guī)劃隊伍

提高農(nóng)村規(guī)劃理論水平，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。村莊規(guī)劃編制需要符合區(qū)總體規(guī)劃及充分銜接多規(guī)的要求，堅持以農(nóng)民為本，通過調(diào)查問卷、座談會等方式征求民意，結(jié)合各村的實際情況，注重存量挖潛、節(jié)約用地，有效利用特色資源，明確村莊發(fā)展思路和用地布局，劃定各類村莊用地邊界。在村莊規(guī)劃劃定用地邊界的基礎上，秉承田園文化、生態(tài)宜居的理念，根據(jù)村莊區(qū)位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風貌特色等現(xiàn)狀，因地制宜地對集中居住點進行規(guī)劃設計，以提升村民生活品質(zhì)為核心，進一步改善村莊生態(tài)環(huán)境，完善公共服務，指導村莊建設。

3.3 提高村民自治水平和能力

強化農(nóng)民參與意識，提高相關利益主體積極性。完善《土地管理法》等法律，使公眾參與的具體方法、程序和權(quán)限合法化，保障農(nóng)民參與的權(quán)利。發(fā)揮基層政府組織的作用，充分聽取農(nóng)民和集體組織意見，盡量在改革中平衡各方利益。采取大眾化、易于理解和傳播的政策宣傳方式，如具象化的圖片、視頻等，或通過社會福利組織的引導，建立農(nóng)民與集體、農(nóng)民與政府的聯(lián)系紐帶，將復雜的改革過程，通過群眾語言深入淺出的描述和普及給農(nóng)民，以增進農(nóng)民對宅基地改革相關的法律法規(guī)的理解和支持。

3.4 做好政策宣傳與基層教育工作

一方面，通過提高教育水平，可以轉(zhuǎn)變農(nóng)民對宅基地政策的固有看法;另一方面，隨著教育年限的增加，農(nóng)民在城鎮(zhèn)謀生能力也會提高，促進人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。此外，農(nóng)村教育的發(fā)展有利于減少農(nóng)民受封建習俗、從眾心理等方面的負面影響，進而有利于宅基地改革的順利進行。農(nóng)民對宅基地改革中挑戰(zhàn)與機遇的判斷十分重要，要提高判斷能力，明辨利弊。最后，掌握信息的多寡也將影響到?jīng)Q策能力的高低，因此，農(nóng)民需要提高信息收集能力，從多種渠道獲取自己所需的宅基地退出、有償使用、抵押貸款的信息。

4 結(jié)語

在深入農(nóng)村實地調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)了宅基地改革還現(xiàn)存的問題，比如說宅基地政策的模糊性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能不足、農(nóng)民參與程度較低和非正式制度制約等問題。

但是試點地區(qū)的改革本就不是一帆風順的，從政策創(chuàng)制到政策執(zhí)行再到政策調(diào)整，其實是政府、集體、農(nóng)戶三大主體的互動與博弈。對于政府而言，在壓力型體制下可以通過政策求解逐步將模糊性的政策逐漸變得清晰化;對集體而言，可以學習和提高自己制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的能力和水平，充分發(fā)揮村民自治的作用，從而提升村民的獲得感;對村民而言，可以利用村社集體組織，獲取更多宅基地改革的信息，擯除傳統(tǒng)習俗的禁錮，積極參與到改革的浪潮中。

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