行政執法責任制實施障礙及對策研究

許若群 張唯瑜

隨著社會生活中民主法治意識的增強以及互聯網時代民意集聚的提速，政府存在及運作的合法性日益成為民眾檢視的熱點。政府自我規制的內在動力因此增強，成為法理型統治選擇的主要行動者。作為這種自我規制的集中體現，行政執法責任制難辭法治政府、責任政府建設的重任，其核心是在建立健全行政執法評議考核體系及考核機制的基礎上，通過層級監督的方式落實行政責任追究。從20世紀90年代初建立至今，伴隨依法行政進程的全面推進，多地多部門都出臺了行政執法責任制的實施辦法或規定，并取得了驕人的成績，實踐意義遠大于理論意義。但近年來，隨著其他行政執法舉措的不斷推出，實務部門對該制度的推行力度以及學界對該制度的研究似有降溫之勢。然而，這并不意味著該制度的目標已經實現，相反，這種降溫折射出人們對執法責任重視程度的不足。2018年3月《中華人民共和國監察法》的出臺，從一定意義上說，正是對國家公職人員包括行政執法人員責任落實不到位的制度回應。事實上，行政執法責任制系行政執法監督體系的核心制度之一，在任何時候，行政執法領域任何新制度新舉措的推出或實施，都離不開明確的責任界定和責任落實的保障，而且制度及其實施過程的完善也是永無止境的。同時，該制度具備較強的整合特質，其完善可以服務于執法監督體系乃至整個執法體制中的其他要素。所以，對行政執法責任制的關注，乃是法治政府建設中一個永恒的話題，不斷對其進行思考和完善，意義深遠而重大。

一、問題的提出及分析工具的引入

各地行政執法責任制實施以來，各地各部門大膽探索，積累了許多經驗，也取得了很大的成效，宏觀上已成氣候，但總體效果離制度目標尚有距離。同時，由于思想認識、區域差異等方面的原因，各地推行行政執法責任制的工作發展尚不平衡，部分基層部門尚未全面開展此項工作，有的雖然已經開展但卻流于形式。由于責任追究不到位，較少有人真正為自己的行為承擔責任，制度目標的實現程度不盡如人意，有損執法權威和政府形象。

作為將制度付諸執行的過程，實施是影響乃至決定制度目標實現的關鍵環節，行政執法責任制也不例外，其實施成效不佳系多種因素共同作用的結果。模型分析工具的使用可以將復雜的問題類型化，同時滿足該制度作為一個整體的系統化要求。為此，筆者引入政策執行過程模型中較為經典的史密斯模型作為分析框架，通過檢視行政執法責任制實施過程中的影響因子及其張力，分析其執行過程中所遇到的困難和障礙，探討推進該制度落實的路徑。

史密斯政策執行模型由美國學者托馬斯·史密斯于1973年在《政策執行過程》一書中提出。他認為，政策執行過程中涉及四大要素，即理想化的政策、執行主體、目標群體和政策環境，這些要素的互動和協調直接影響著政策執行的效果，形成制度實施的支持或阻礙。具體如圖1所示。

圖1 史密斯政策執行模型[1]

具體到行政執法責任制，理想化的政策是指該制度的設計者試圖追求的相互作用形式，具體包括該制度的形式、結構的健全度，制度內容的合法性、合理性及可行性等；執行主體指推行、實施行政執法責任制、追究行政執法責任的組織；目標群體指受該制度直接影響的符合政策要求的組織和人員，是行政執法責任制規范和制約的對象，即行政執法主體及其公職人員；政策環境則指對行政執法責任制的推行形成影響的自然因素和社會因素的總和。這些要素協同作用，共同影響行政執法責任制實施的結果，促進或阻礙該制度目標的實現。

二、當前行政執法責任制實施過程問題分析

(一)行政執法責任制的理想化程度分析

就行政執法責任制而言，應該是一個涉及執法

全過程的制度體系而非某一環節的控制和監督制度，其理想化指標至少應包括該制度體系所涉主體的明確性、權責結構的清晰度、制度體系的配套程度和可操作性等參數。但目前行政執法責任在這些方面并不完善，具體表現在如下幾個方面。

第一，執行主體不明確。作為制度的組織依托，行政執法責任制的執行主體應該是明確的，法治化視野中，它還應該是法定的，其規定性決定著執行主體的合法性和權威性，是影響甚至決定執行有效性的關鍵因素之一。但就目前執行主體的規定性來看，部分省市規定由縣級以上人民政府和行政執法部門的法制機構具體組織實施本行政區域和本部門的行政執法責任追究工作，部分省市如上海市規定由行政監管機關負責，也有部分省市明確由法制部門和監察機關共同負責。根據2018年機構改革方案，監察委員會和司法部重新組建，行政監察部門與法制辦公室不再保留。如此，行政執法責任制的執行主體及其職能在整合過程中，需進一步明確。

第二，行政執法權責結構清晰度不足。權責結構清晰要求有明確的執法主體，以及這些主體間明確的權責配置。但由于我國行政組織法缺位，加之實施方案的不完善、效力等級低以及社會關系的復雜、實踐中不斷出現的新問題，不同部門、不同崗位職能交叉的現象目前仍大量存在，權責邊界模糊，導致執法責任主體難以鎖定。伴隨2018年新一輪機構改革的推行，多個部門間原本就不甚清晰的職權邊界以及與之相對應的責任問題將在一段時間內更加突顯。

第三，行政執法責任配套制度不完善。制度服務于其目標并不是靠其單獨地得到遵守，而靠其形成相互支持的規則群。[2]行政執法責任可以分為行政執法部門的責任和行政執法人員的行政執法責任，由于執法部門的特殊性，其責任形式極為有限[注]根據《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》，對有違法或者不當行政執法行為的行政執法部門，可以根據造成后果的嚴重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，給予限期整改、通報批評、取消評比先進的資格等處理。，部門責任最終需要與公職人員的責任相結合才有震懾作用，相關規定中也多采取“雙罰制”，要求在追究部門責任的同時追究相關責任人員的責任[注]例如，法律條文中通常會有類似“……部門有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分,構成犯罪的，依法追究刑事責任”的表述。，因而執法人員責任內容的完善程度必將影響執法部門責任的威力。但就目前情況看，涉及行政執法部門責任的規定較少，而涉及執法人員責任內

容的規定，體系化和法制化程度也都不高，內容不完整。《公務員法》《行政機關公務員處分條例》等均為原則性、宣言性的規定。部分省市出臺了與此相關的地方性法規或地方政府規章，但多存在“上下一般粗”的問題，并未真正實現制度的配套；部分省市如北京、云南等則以規范性文件的形式出臺，效力等級明顯不足；部門規章的責任細化相對較好，但除了公安、安全生產監督和工商等少數部門外，大部分領域的部門規章闕如。如此，實施行政執法責任可能無法可依。

第四，制度可操作性不足。由于上述配套制度不健全的問題，也由于制度體系中缺乏衡量執法主體履職狀況的標準，評議考核的內容、標準、指標體系的設計都過于抽象，許多具體操作問題尚有待深入探究和細化，影響了制度目標的實現；而在責任追究環節，現有制度雖然規定了執法責任追究的原則、主體，應承擔責任的行為，追究責任的形式、程序等，但由于其科學性、合理性甚至合法性亟待提升，其可操作性也受到很大影響，外部執法責任向內部責任的轉化難以真正落實。

可見，雖然近年來各地的行政執法責任制工作取得了很大的成效，但從理想化要求的角度，目前各地行政執法責任制體系本身制度類型較多、效力等級不高、結構松散、內容不細致不具體等問題并存，制度所涉主體清晰度不足，離制度順利實施所需的理想化體系尚有差距，這無疑對制度目標的實現形成一定的障礙。

(二)執行主體執行能力分析

執行主體的整體狀況是制度能否達成既定目標的重要因素，作為這種整體狀況的重要表征，執行能力決定著制度實施的成效。

執行能力指執行主體運用各種資源，實現行政執法責任制目標的能力。對執行主體有支撐作用的資源主要有財力資源、人力資源、制度資源、信息資源、文化資源、權力資源、權威資源等。但以目前較常見的執行主體——法制機構為例，對這些資源的獲取和利用情況都不容樂觀。首先，財力資源“開源”不足，“節流”不好。執行離不開經費保障，但多地法制部門的經費保障狀況可以從許多縣級法制辦無力承擔配套購車經費或者車輛維護費用的情況窺見一斑，必然影響到主體的執行能力。其次，人力資源方面，基層法制機構人員結構及素質尚不理想，冗余與不足并存。執行主體的行為最終通過人來實現，加上法制機構設置的諸多問題，如規格不一致、職能不統一、定位不明確等，其履職能力必然受阻。再次，信息資源匱乏。評估及追究責任應有充分的信息資源作為依據，但由于缺乏明確的能夠客觀、真實反映執法痕跡的機制，表征承擔執法責任行為的執法信息及時性、準確性和全面性不足。最后，文化環境不佳。制度的執行在我國深受人格化權力的影響，這種傳統加上諸多干擾因素，同時一些領導不能正視執法過程中出現的問題，責任追究過程中不同程度地存在避重就輕的情況，對相關人員的處理不到位。這不但縱容了違法人員，懲戒目的無從實現，而且從中折射出的評估主體、責任追究主體中立性、獨立性和公正性不足，嚴重影響了執行主體權威的樹立，權威資源愈加稀缺。

所有這些表明，行政執法責任制的執行主體建設還有一段很長的路要走，且充滿艱辛。

(三)目標群體及環境因素分析

作為制度實施的目標群體，受行政執法責任制規范的執法主體和執法人員對該制度的思想準備、接納程度、有效參與程度，都是影響制度實施成效的關鍵。但勿庸諱言，當前目標群體思想準備仍不到位，對責任的對抗心態和僥幸心理并存，同時參與不足。政策環境則是那些影響執法責任制執行的因素，可以從政治、經濟、文化等環境進行考察。近年來由上而下的行政執法責任制推進受到了各級政府和各部門的重視，但由于傳統文化、官本位思想等各方面因素的限制，制度執行的大環境有待進一步改善，公職人員能上不能下的風氣亟需改變。

三、完善行政執法責任制的對策建議

(一)完善行政執法責任制度體系，提升其理想化程度

行政執法責任的實質是將行政執法活動與相關責任相聯系，通過職權行使與責任承擔的一體化，規范行政執法行為。因而總體說來，行政執法責任制度體系要真正落實對執法組織及執法人員的監督和約束，解決執法懈怠和權力濫用問題，就需要進一步明確執行主體，理順權責結構，提升執法人員素養，優化制度環境，才能借助其報應功能和預防功能，提升行政執法的社會效果，實現執法正義。

1.建立健全第三方評估制度

第三方評估即區別于由政策制定者和執行者所進行的評估，其核心是借助第三方的獨立性、專業性和權威性成就評估的客觀、公正和公平，解決政府自體評估中難以逾越的障礙。就目前國內開展的情況看，主要有高校專家評估、專業公司評估、社會代表評估、民眾參與評估等四種模式。四種模式各有千秋，前兩種模式“第三方”特征較強，不僅獨立而且專業、權威，可以完成從評估方案的制訂、組織實施、處理評估數據到公布評估結果的全過程，但廣泛性不足；后兩種模式則較能反映民意，普遍性較強，但是“第三方”特征明顯較弱，獨立性略欠，同時由于專業性欠缺，也無法完成評估的全過程而只能是參與其中。作為一種制衡機制，可以考慮將四種模式整合形成外部控制，結合現行政府的自體評估，增強評估的影響力。事實上，自體評估作為一種內控機制，有其自身優勢，將這種優勢與第三方評估相結合，將對評估結果的公正性、客觀性和權威性大有裨益。當然，在這一過程中需要明確評估主體及不同主體評估結果的權重，細化評估指標，完善評估程序。

2.完善權責結構，健全崗位職責體系[3]

權責結構體系涉及的是主體及主體間的權責配置問題。只有權責邊界清晰，才可能鎖定執法責任主體，避免執法人員攬功諉過。[4]就目前的情況看，權力清單和責任清單的梳理、完善是解決這一問題的良好路徑。雖然近年來多地進行了權力清單和責任清單的實踐，但細觀這些清單，不規范不嚴謹的情形普遍存在，董正偉狀告國家鐵路局信息公開案就是一個例證。[注]該案中，網上公示的國家鐵路局的權力清單有兩個版本：一份由國家鐵路局公布，另一份由國務院審改辦公布。前者表明該局有“鐵路客貨運雜費項目和收費標準審核”等行政審批事項，但被注明為“暫列”在國家鐵路局名下的行政審批項目，同時說明中明確表示其歸屬問題待研究確定，目前征求社會各界意見；后者則沒有特殊注明。一審法院認定國家鐵路局有此項職權,進而判決其在信息公開案中敗訴。中央級的行政機關尚且如此，地方的情況就更讓人擔憂。新一輪機構改革正好為此提供了契機，在進行部門整合及職權重新配置的過程中，可通過進一步依法嚴密梳理相關法律制度，分解、落實執法目標任務，確保權力邊界清晰、權責一致，并在此基礎上確立考核標準。事實上，權力清單和責任清單的梳理、公示也應與相關人員的責任掛鉤。對于某些歸屬不明的權力，可以考慮由具有協調中心地位的部門仔細斟酌、研究后出具具有法律效力的《協調意見書》，解決實踐中執法權限沖突、一事一協調的問題，鎖定責任主體。但是，從長遠看，要從根本上解決這一問題，還需通盤考慮政治、經濟、文化等因素，進行行政機關組織法的頂層設計和整體架構，[5]在此基礎上，再通過具體制度設計明晰權力歸屬和邊界，為各執行主體實施行政執法責任制提供直接依據。

如果說權力清單和責任清單的明晰解決是執法機關責任的問題，那么崗位責任的確定則是解決執法機關在對外承擔責任后執法人員的內部責任問題，也同時為執法人員合法、合理、公正地履行執法責任提供保障。所以，從提升制度理想化的角度，應通過制度激勵，促成執法機關實行崗位精細化管理，層層明晰崗位責任并將其制度化，解決目前崗位分解流于形式而形成的內部職能真空或職能交叉，也保證每個執法崗位事權的相對獨立和完整。進一步，可以督促各執法機關將執法責任轉化為衡量執法狀況的內部考核指標體系，明確執法系統的內控標準。在此基礎上依法定責，對每一崗位的職能性責任、手段性責任和過程性責任進行確認和配置，借助制度的剛性作用避免崗位職責虛化就成為可能。

3.規范細化考核評議標準

考核評議是評價行政執法工作情況，考察行政執法部門和行政執法人員是否正確行使執法職權和全面履行法定義務的重要環節。作為責任評價的直接依據，考核評議標準的制定是執法責任制的核心之一，其規范性和科學性直接影響到評價工作的成敗。對應對部門和執法人員的考核，考核標準的規范和細化也涉及兩個方面：一是針對執法部門的考核標準，如組織領導情況、制度建設情況、執法隊伍建設情況和培訓情況等；二是針對執法人員的考核標準，如具體執法行為的規范程度、監督和責任追究，等等。鑒于執法主體的級別和類別有異，考核指標設計、措施等方面可以考慮制訂通用和專用兩類考核標準，并按一定權重比例在考核結果中適用，前者由政府根據綜合性的法律法規直接制定，適用于本級執法部門；后者則可以由各執法部門根據單項法律法規制定，但也應由政府依相關法律進行審核，如考核內容的系統性、全面性、合理性等，以避免標準不一、考核效果不均衡。此外，考核的形式與方法也應有所創新，如卷宗評查與實地考查相結合、內部考核與外部評議相結合、日常考核與年度考核相結合、結果考核與過程考核相結合。

4.提高責任追究規定的可操作性

此處的責任追究是一個狹義的概念，特指在責任確定之后對考核結果的運用，解決違法執法或不當執法應受何種處理的問題，包括對執法部門和執法人員兩方面的責任追究，前者是一種外部責任，而后者則主要是一種內部責任。為此，必須解決目前對責任規定過于概括、可操作性不強的問題。

此外，責任追究的常態化也是一個在制度設計中必須注意的問題，即讓執法行為隨時處于一種責任狀態，通過及時追究不依法履行和不依法適當履行行政職責的執法機構和執法人員的責任的相關制度設計，形成規范履職的氛圍和對違法行為的震懾，將提高行政執法水平、規范行政執法行為的客觀要求常態化，最終內化為執法者主觀上的自覺行動。這也是解決目標群體對制度執行的思想準備和接納程度的重要路徑。

這樣，不僅制度體系的理想化程度得以提高，而且執行主體提升執行能力的制度資源也可以得到保障。

(二)提升執行主體的執行能力

當前機構改革正在進行的部門職責整合是一個提升執行能力的良好契機，就資源的挖掘、動員和運用而言，可以從以下幾個方面入手。

1.提高執行機構人員素質

落實執法責任的前提是考評，而考評結果的公平、公正與考評者的素養、經驗和判斷力密切相關。因而提升執行能力的關鍵之一，是加強執行機構考評人才隊伍建設。作為行政執法責任制的直接實施者，考評人員必須具備讓目標群體甚至社會公眾認同和信任的能力，因而應經過嚴格正規的訓練，達到一定的水平，符合相關標準。這樣，考評的權威也才可能樹立起來。鑒于現實情況的限制，除了完善錄用機制，更新退出機制、激勵措施等，一條較為可行的路徑，就是對在職人員進行培訓。培訓一定要注重針對性、專業性、適用性和可操作性，通過專題講授、解難釋疑、案例研討、現場演練等方式，提升對制度目標的認同，提高其綜合素質，并通過常態化的抽查，了解隊伍的素質狀況，促進學習型組織的建設。

2.健全信息資源獲取的支撐體系

首先，是建立健全行政執法人員個人執法檔案制度。行政執法責任是執法人員因進行執法活動而產生的責任，執法信息不充分，責任難以明確。因而有必要建立以記錄每個執法人員的執法情況為主要內容的個人執法檔案，提供客觀反映執法人員執法情況的工作業績材料和實施執法責任制的基礎信息。可以考慮借助電子信息手段，開發系統軟件，確保每個執法機關的每名執法人員每辦理一個案件都建立一份相應的執法檔案。它不同于執法過程中形成的案件卷宗，一定意義上說，是對執法人員的執法過程和案件卷宗的評價，由行政執法責任的執行主體按照一定的標準和要求對每個執法人員的辦案質量、效果以及在執法辦案活動中執行法律、遵守紀律等情況進行考核、檢查而形成，全面記錄、快捷跟蹤、動態監督執法人員的執法活動，實現一人一檔，檔隨人走，保證對行政行為的過程監督。這一過程中，可以借鑒公開、互評等方式解決評價資源不足的問題。

宏觀看，執法人員的個人執法檔案還承載著另一個功能。通過大數據等電子技術手段的運用，設計執法檔案的查詢、預警、評估、統計等各項功能，可以實現對執法辦案工作的整體動態監督，有針對性地采取措施，極大地加強和改進執法辦案工作，有效防范各種執法辦案問題的發生和權力失范，對制度運行環境建設也有很好的促進作用。作為規范執法人員執法檔案的制度，至少應明確以下幾個方面。第一，明確建立個人執法檔案的原則。應遵循客觀性原則、系統性原則。第二，明確執法檔案的內容。執法檔案內容的設置應能體現執法崗位特征。第三，明確執法檔案的責任部門。執法檔案的內容可能涉及多個部門，應明確所涉部門的具體職能和責任。第四，明確材料入檔的程序。可以借助電子信息技術，與辦案系統對接，從辦案系統中提取信息和數據。執法人員應有權參與對自己執法活動的評價，也有權對其他執法人員的檔案內容進行評價，相關部門則需要通過嚴格的程序對這些評價作出確認，保障檔案材料的真實性和客觀性。第五，執法檔案的運用。執法檔案作為重要的考評信息資源，應成為對執法人員進行監督管理、考察任用和獎懲的依據。

其次，應完善作為行政執法人員個人執法檔案制度的支撐制度——案卷評查制度。通過案卷評查，促進個人執法檔案信息的客觀和真實，確保對執法人員評價的公平公正。案卷評查已在多地展開并取得了較好的成效，但仍有以下問題需要完善。

一是要有保障卷宗材料真實性的設計，可以借助保障卷宗材料的封閉性實現。執法程序一旦結束，就成為不可動搖的真正過去，執法卷宗一經形成，也就應具有封閉性。如果不能保證評查卷宗的封閉性，任隨執法機關修改材料或增減材料，執法材料的真實性就得不到保障；而倘若卷宗材料不能真實再現執法過程，案卷評查也就失去了意義。技術操作上，通過電子技術手段固定痕跡材料并不困難。

二是制度應保證監督的全面性，擴大評查面，同時采取多種評查方式。當前評查主要集中在行政處罰、行政許可和行政復議等領域，應通過制度將各類行政行為都納入評查范圍。此外，應實現評查常態化，考慮增加抽查、重大案件跟蹤評查等方式的適時采用，增強案件評查的隨機性，進而提升其震懾力。

三是應建立評查標準的評議和完善機制。例如，案卷評查中普遍存在簡單案件得分高而復雜案件得分低的現象，這就需要完善評查標準使其更加科學化。評查標準需具備統一性和相對穩定性，但也應適時根據每個階段要解決的重點問題以及評查中出現的問題不斷完善，進一步健全案件質量綜合評估體系，以此作為促進行政執法責任制的重要路徑。

四是要完善案卷評查結果的使用制度。應直接將評查結果納入單位或個人的考核內容，進入執法人員的執法檔案，明確對評查案卷所涉執法人員進行獎懲的幅度、方式及期限，避免只查不究或究而不力，落實責任追究。同時，擴大評查詳細結果的公示范圍直至面向全社會公布，形成輿論氛圍，降低監督成本，加大監督力度。

綜上，對行政執法責任制推行過程中遇到的障礙，本文擇取該制度體系的理想化程度、執行主體、目標群體和政策環境等要素，運用史密斯政策執行模型進行分析，提出應通過建立健全第三方評估制度，完善權責結構，健全崗位職責體系，細化考核評議標準和提高責任追究規定的可操作性等，完善行政執法責任制度體系，提升其理想化程度；從提高執行機構人員素質、建立健全行政執法人員個人執法檔案制度和案卷評查制度等方面提升執行能力，切實推進行政執法責任制的落實。