新時代國有林場森林經營方案編制與實施若干問題的思考
——以浙江省淳安縣國有林場為例

徐高福，余梅生，徐紅兵

(1.淳安縣新安江開發總公司，浙江 杭州 311700；2.淳安縣富溪林場，浙江 杭州 311716)

自17-18世紀在歐洲形成森林經營方案的雛形，到20世紀30年代我國開始逐漸認識并開展相關實踐，其內涵在不斷拓展與深化[1]。當下，倡導生態文明、堅持綠色發展成為國家戰略導向，而國有林場森林資源最豐富，在國家生態安全全局中具有不可替代的地位。事實上，國有林場的戰略地位在全球各國毋庸置疑有著標志性作用，它反映了一個國家林業政策導向與森林經營水平。國有林場森林經營方案越來越受到高度重視，成為森林可持續經營管理體系的核心。筆者著眼于浙江省淳安縣國有林場從深化改革步入全面建設現代林業的新時代，針對國有林場森林經營方案編制與實施中存在的問題和困難，提出國有林場森林經營方案編制要點及其實施、評估與修訂建議。

1 調查研究實例背景分析

浙江省淳安縣是全省國有林場面積最大、職工最多的縣，擁有21個國有林場，其中新安江開發總公司(淳安縣林業總場)下轄16個林場屬企業性質；縣林業局所屬5個林場為準公益類事業單位。21個國有林場下設99個林區、83個護林點，權屬總面積4.7萬hm2，實際經營總面積4.22萬hm2，林木總蓄積366.7萬m3，森林覆蓋率達95%，截至2017年底林場職工1 001人，其中在崗職工348人，退休職工653人。建有國家重點林木良種基地和國家馬尾松種質資源庫。淳安縣林業總場曾榮膺“全國百佳國有林場”、“全國文明森林公園”等稱號，其中姥山林場被評為2017年“全國工人先鋒號”。

1.1 國有林場改革全面深化

為增強國有林場發展活力，更好地承擔起千島湖生態保護重任，根據浙江省《關于加快推進現代國有農林漁場建設的若干意見》、《關于加快推進國有林場改革試點工作的意見》和淳安縣相關改革文件精神，結合淳安縣國有林場實際，2014年啟動完善國有林場改革試點，按要求完成了國有林場的“定性、定編、定經費”的“三定”工作。淳安縣政府明確全縣國有林場都要增掛“國有林場生態公益林保護站”牌子。縣林業局所屬5個國有林場在單位定性上為公益類事業單位 ，享受事業單位各項政策待遇。新安江開發總公司(淳安縣林業總場)改革，從尊重歷史，維護改革、發展、穩定的大局出發，保持企業性質不變，改革在很大程度上減輕了企業性質國有林場的職工工資負擔，消除了歷史債務，林場基礎設施得到了改善。各級政府都給予大力支持。省委省政府幫扶重點是基礎設施等方面，中央財政政策，除了改革解決了拖欠的社會保障費的歷史遺留問題，主要是源源不斷、持續提高的國家級公益林補助資金，相當于政府兜底保障，國有林場職工生活有了最基本的保障。

1.2 掀起創建現代國有林場熱潮

隨著國有林場改革后，浙江省林業廳于2016年提出了“現代國有林場”創建目標。淳安縣國有林場圍繞“生態保護優先、產業發展充分、基礎設施完備、林區富裕和諧”的現代國有林場建設目標[2]，在修編實施國有林場森林經營方案的基礎上，探索在保護中發展、在發展中保護的可持續經營模式。堅持生態保護優先，積極“防火、防蟲、防病”，加強管護隊伍建設，國有林場形成了多種樹、少砍樹氛圍，實現了森林覆蓋率、蓄積量雙增長，千島湖水質始終保持一流。堅持產業轉型發展，依托自然生態資源，積極開展林相改造與森林撫育，變“造林”為“造景”，實施森林休閑康養旅游、花卉苗木、經濟林和林下經濟等特色“生態+”產業轉型項目26個。加強基礎設施建設，近5年累計投入近億元建設“美麗林場”，改善國有林場的場部、道路、水電、監測等基礎設施。把林區富裕和諧提上議事日程，舉辦職工系列文體活動，豐富林場職工業余生活；改善職工生活條件，提高國有林場職工收入。

2 編制與實施存在的常見問題

2.1 本底基礎材料粗放，精確度不高、科學性不強

森林經營方案首先是基于二類森林資源調查數據，一方面往往采用的不是最近森林資源數據，沒有及時更新，數據失真；另一方面二類森林資源調查數據多數是以縣行政區域為總體進行精度控制得出的結果，極少數是以國有林場為總體控制精度進行調查，小班多數是目測數據，使用的精確度不能滿足編案要求。基礎數據與實地情況不一致[3]，資料不具有針對性，區域環境和社會經濟調查不深入，難以調動經營主體或者實施者的積極性。

2.2 經營內容落地隨意，原則性和靈活性結合不足

方案內容原則性強、可操作性差[4]。整個經理期沒有全部落地和及時修編，有文字沒圖表或兩張皮。如果落實到小班地塊和年度、就無靈活性，但如果不落實到小塊地塊和年度，則更是少有執行、少有落實。

2.3 規劃項目雜亂無章，傳統經營與現代林業發展沒有很好對接

規劃內容多而全，針對性差，項目安排主觀隨意，受外部因素沖擊大、無法實施。特別是現代國有林場改革之后，經營方式甚至經營主體發生了不同程度的變化，套用傳統森林經營方案編制常常文不對題。現代國有林場建設目標與內容沒有和森林經營方案很好銜接。

2.4 經營體系缺乏創新，不注重森林培育利用與配套項目及其投資邏輯關聯性

森林經營類型組織、森林經營措施類型設計，存在二張皮的現象，二者之間的邏輯關系沒有處理好。森林經營措施設計與生產所需的森林培育、病蟲害防治等作業以及生物多樣性保護、相應的基礎設施不相配套，難以實施。

綜上所述，由于國有林場森林經營方案的內部約束與外部監督機制不健全，審批反饋不夠嚴謹，存在編制無動力、審批無制度、檢查無辦法、實施無約束的“四無”局面。

3 森林經營方案新要求與編制要點

3.1 國有林場森林經營方案新要求

2018年6月，國家林業和草原局林資發[2018]57號《關于推進森林經營方案編制工作的通知》提出了森林經營方案的新要求，認為經營方案是依法經營森林的需要，是當前林業主管部門面臨的緊迫任務，是快速改變森林經營主體盲目經營現狀和迅速提升我國森林經營水平的有效途徑。國有林經營單位必須編案，未編制的必須盡快編制。凡是在2020年底前未編案的國有林場，其“十四五”采伐限額一律為零，所產生的后果由森林經營主體自己承擔。編制方法和技術按《森林經營方案編制與實施規范》LY/T 2007-2012)和《簡明森林經營方案編制技術規程》(LY/T 2008-2012)執行。

浙江省林業廳浙林辦造[2017]10號《關于要求做好全省國有林場森林經營方案編制和實施工作的通知》，要求跨地(市)國有林場、省屬國有林場和省級以上公益林占有林地面積百分之五十以上的國有林場森林經營方案，報省林業廳論證審批后實施，這就意味著全省幾乎所有國有林場所編制的森林經營方案都必須經過省林業主管部門論證審批，全省統一規范，強化監督檢查，有利于國有林場森林經營方案的實施與績效考核。

3.2 國有林場森林經營方案編制要點

3.2.1 摸清基本情況，便于精準發力、精準施策 闡明編案國有林場的地理位置、自然環境條件、社會經濟情況，重點說明機構沿革、發展歷程及經營現狀。

3.2.2 立足資源稟賦，建立森林資源經營管理區劃與評價體系 包括經營區劃、森林資源狀況、上一經理期經營方案實施情況，主要是森林生態系統、經營能力與經營環境分析，森林可持續發展評價。

3.2.3 建設背景分析，厘清存在的突出問題與困難 從內外部背景入手，針對存在問題，一般采用SWOT分析法，發揮優勢，克服弱點，利用機會，化解威脅；考慮過去，立足當前，著眼未來。

3.2.4 明確經營方針，提出經理期目標與森林功能分類布局 包括經營方針、本經理期目標、經營布局等。經營方針要因地制宜，高度概括。目標要量化，且與整個方案經營過程變化相關聯，具有先進性、可達性、一致性。經營布局要具有穩定性和延續性，盡可能與兩塊牌子一套人馬的森林公園的相關自然保護地功能劃分協調一致。

3.2.5 劃分立地類型，闡明森林經營分類與措施體系及專項規劃 包括總體思路、珍貴森林建設、彩色森林建設、健康森林建設規劃、大徑材培育規劃、造林撫育、種苗培育等。森林經營類型的組織要落實至每個小班，一個經理期內森林經營類型原則上應當具有穩定性和延續性，需要特別指出，一般不要把未成林造林地、宜林荒山荒地組織為單獨的森林經營類型。

3.2.6 科學管理采伐，充分論證采伐分類與分項并合理安排伐區 包括采伐分類與分項、采伐限額、伐區安排、采伐管理等。

3.2.7 開展多種經營，保護和合理利用森林中的非木質資源 本著以市場為導向，保護與利用結合的原則，分析非木質資源經營現狀，進行經營規劃。

3.2.8 開發游憩資源，構建森林旅游發展與環境保護體系 包括森林旅游資源分析與評價、旅游發展分析、發展思路、森林旅游產品開發等。

3.2.9 強化資源管護，健全森林資源保護長效管理機制 包括森林消防、林業有害生物防控、林地林木資源保護、生物多樣性保護、森林資源監測與檔案管理等。生物多樣性保護中要引進消化基于FSC森林認證的高保護價值森林概念的應用[5]。

3.2.10 夯實基礎建設，以治理硬實力實現感知美麗 包括危舊房改造、林區道路建設、防火帶建設、輔助設施建設、儀器設備購置以及智慧林場建設等。

3.2.11 加強組織培訓，全方位提升治理軟實力 包括機構建設、林業專業知識與操作技術培訓、生態環境影響與保護教育、勞動安全教育、與村民關系教育等，實現組織力、指揮力、技能力、道德力、安全性、協調力的有機融合。作為國有林場對于FSC森林認證倡導的環境保護與社會責任感要有充分認識[6]。

3.2.12 籌措經營資金，進行投資分析與效益評價 包括投資概算、效益分析等。就森林經營方案的深度而言，其森林經營、森林采伐等核心項目要達到初步設計要求進行概算，明確資金籌措與平衡，并進行財務分析。效益分析應當包含生態環境影響評價、經濟效果評價、社會影響評價等方面。

3.2.13 保障措施有力，推進森林經營方案落地生根開花結果 包括法律保障、組織管理保障、技術保障等相關內容。

4 森林經營方案編制與實施策略

4.1 把控編制質量

4.1.1 尋根究底，注重基礎資源數據的準確性 當下，世界森林經營總體方向是多功能與近自然經營，走以生態系統為對象的近自然經營道路，遵循經營森林的生物合理性、利用自然自動力、促進森林反應能力三大原則[7]。這就需要作為森林經營骨干示范的國有林場對森林生態系統有著充分的認知，對國有林場每個小班資源了如指掌，把握資源的有限性與無限性、大與小、有用性與有害性、量與質、再生性問題。許多國有林場雖然有作為森林經營方案的主數據源的森林資源規劃設計調查數據，但與實地相差甚遠。在筆者看來，基礎不牢，地動山搖，涉及森林經營項目的小班必須達到三類作業調查水平。

4.1.2 量力而行，注重政策性、時效性 森林經營方案經理期一般為10年，充滿變數。在編案時要量力而行，不能好高騖遠。要與相應的五年規劃相匹配，減弱或消除預測與決策偏差的負效應。同時要適應新的經營環境，把握發展機會。

4.1.3 明確編案主體，國有林場的經營方案必須自我編制 森林經營方案不能真正實施的一個重要原因，就是要求編制方案的技術單位必須具有相應的林業調查規劃設計資質，經營這就使得國有林場成為方案編制的旁觀者。國有林場是林業科技創新的首要平臺，長期以來，國有林場根據國家政策導向及區位功能承擔了林業科學研究、生產試驗示范、教學實習基地和林業新技術推廣的重要任務，技術力量雄厚，完全有能力編制國有林場自己的森林經營方案。相比之下，目前乙級以下的具有林業調查規劃設計資質單位有些是掛靠的，有些就是標準的“皮包公司”，大多不能編制出高質量的森林經營方案。建議由省級以上(甲級)專業調查設計單位培訓指導，國有林場自我編制，自我實施，主管部門負責審批與檢查。取消乙級(含)以下林業勘察設計資質的審批制度。

4.2 增加實施可操作性

4.2.1 原則性與靈活性相結合 嚴格執行森林經營方案設定措施是原則性。但內部條件和外部環境已經超出預期的變化，或者認識水平提高，可對原措施進行調整修正。

4.2.2 建立健全責任制 國有林場森林經營方案總體上實行“五年總控，年度調節”，必須強化年度的內部約束機制。一是將經理期的經營目標分解成年度目標，并依此編制年度量化計劃。二是將年度目標按場長目標、部門目標、職(崗)位目標，將任務與保證措施落實逐層到位，形成各個部門目標框圖。

4.3 加強監督檢查

國有林場森林經營方案編制和實施情況要根據《國有林森林經營方案執行情況檢查及實施效益評價辦法(試 行)》進行管理，林業主管部門每年都要對國有林場森林經營方案實施情況進行監督檢查，分析經營成果與年度目標的偏差、原因。實行森林經營方案年度績效評定，將國有林場森林經營方案實施情況作為安排資金項目和績效考核的重要內容，采取必要的獎懲措施。