國有林經營模式與集體林權深化改革設計

程旭

(黑龍江省哈爾濱市森林消防支隊，黑龍江 哈爾濱 )

哈爾濱市位于黑龍江省西南部，地處松嫩平原南端，小興安嶺南麓余脈、完達山系余脈、張廣才嶺余脈，自北、至東、到南呈新月形環拱松嫩平原，松花江自西向東穿境而過，形成沿江濕地、西部平原、中部丘陵、東部山地的自然地貌。全市轄9區、9縣(市)，有197個鄉鎮 (街道辦事處)，是全省的重點林區。轄區內有6個國有森工局，地方所屬林業分為國家和集體兩種所有制形式，設75處國有林場。全市幅員面積531萬hm2，轄區內有林地總面積238萬hm2，其中地方所屬有林地面積108.4萬hm2，活立木總蓄積9 152萬m3，森林覆蓋率46%。在市屬有林地面積中，國有占78 %，集體占22%；天然林占61%，人工林占39%。

1 林權

林權是指森林、林木和林地的所有權和使用權。即林權權利人對森林、林木和林地的占有、使用、收益和處分的權利。林權分為國家所有和集體所有兩大類。

1.1 國家所有的林權

國家所有的林權是指全民所有制單位對國有森林的經營權，包括對國有森林的占有、使用、依法收益和在法定范圍內的處分權等諸項權能。

1.2 集體所有的林權

集體所有的林權是指集體所有制的經濟組織或單位對森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、處分的權利。

2 所有權與使用權

2.1 所有權

所有權是指對森林、林木和林地的占有、使用、收益和處分權。

2.2 使用權

使用權是指根據合同或有關規定，使用他人的森林、林木和林地的權力。

3 林權權利人

林權權利人是指森林、林木和林地的所有權或者使用權的擁有者。林權權利人包括國家、集體、機關團體和公民個人。

4 地方國有森林資源管護經營模式設計與應用

以明晰產權，放活經營權，落實處置權，保障收益權為目標，堅持問題導向優化設計，嘗試林權制度改革，探索研究5種森林資源管護經營模式并應用。分別為：(1)國有民營模式設計，適用于森林資源管護難度大，濫砍盜伐、毀林開荒多發，農林交錯淺山區小型國有林場；(2)國群聯營模式設計，適用于施業區內農林交錯，人口密集，資源管護難度大淺山區小型國有林場；(3)股份合作經營模式設計，適用于淺山區經濟危困國有林場；(4)承包經營模式設計，適用于低價低產林分較多國有林場；(5)基地化管護經營模式設計，適用于各種類型國有林場。

以上5種模式，除基地化外，其他4種模式都屬于森林資源資產流轉范疇，流轉面積29.5萬hm2，占全市有林地面積的27.2%，共吸引6.8萬戶、10余萬山區群眾和社會人員從事森林資源管護經營活動，安置6 000多名林業職工重新就業，吸引社會投資6億多元。

5 地方林業集體林林權制度深化改革

對屬于森林資源資產流轉范疇的既有4種森林資源管護經營模式依法進行規范完善。在全市9區、9縣(市)197個鄉(鎮、街道辦事處)1 879個行政村全面深化集體林權制度改革。

5.1 改革任務設計

5.1.1 明晰產權 在保持集體林地所有權不變的前提下，把林地承包經營權和林木所有權落實到戶，確立林權權利人的經營主體地位。

5.1.2 規范流轉 按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵產權明晰的林木所有權和林地使用權有序流轉。

5.1.3 勘界發證 核發林權證，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。

5.1.4 放活經營權 在堅持商品林、公益林分類經營的基礎上，探索改革商品林采伐限額管理方式，建立林業要素市場、改進林業金融服務、創新林業管理體制機制，鼓勵引導林業專業合作經濟組織發展，促進林業資源向資本轉化。

5.1.5 落實處置權 在不改變林地用途的前提下，林權權利人可以依法進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押。

5.1.6 保障收益權 林權權利人依法享有承包經營林地的收益。

5.1.7 落實責任制 簽訂承包合同，落實森林防火、防止亂砍濫伐、防止病蟲害等管護責任。

5.2 改革配套政策

5.2.1 活化林木采伐管理機制 以區、縣(市)為單位編制集體林采伐規劃，有序安排和實施集體林采伐。 根據市場需求和林權權利人的實際需要，可調串使用年度間采伐限額。 集體防護林更新采伐年齡按用材林的主伐年齡確定。 對于火燒木、病蟲害木和風折木、雪折木、枯死木等災害木的采伐清理，采伐限額單報單批。林權權利人直接向區、縣(市)林業主管部門申請采伐。

5.2.2 規范林地林木流轉 充分發揮市場配置森林資源、資金、技術和人才等要素的作用，建立健全林權流轉和林產品交易平臺，保障森林資源資產合法、有序流轉。加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。在依法、自愿和有償的前提下，林權權利人可流轉林地經營權和林木所有權。

5.2.3 加強社會化服務 加快建立以管理、執法、服務為職能的新型林業行政管理體制，扶持發展林業專業合作組織，引導發展林業行業協會等中介組織，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣和行業自律等作用。加強森林培育、林木采伐、病蟲害防治等技術服務和技術培訓工作，為廣大林農提供全方位服務。

5.2.4 加大政策扶持力度 對森林防火、病蟲害防治、林木良種給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。將林業行政事業經費納入財政預算。加大對林業建設的信貸支持力度，實行貼息貸款、增加長期貸款項目、放寬小額貸款條件等政策，允許林權權利人以林權抵押貸款。

5.3 深化改革效果

通過調查勘界、調處爭議、解決糾紛、政策引導，全市明晰集體林產權面積21萬hm2，核發林權證 11.6 萬本，30萬農民獲得了發展林業的生產資料，承包經營期限由過往的30～50 a最長延至70 a，亂砍濫伐案件同比下降11.8%，林地林木依法處置年均流轉交易額近億元，集體林業發展活力得到釋放。