集體林權制度改革林農滿意度提升探討

陳曉燕，屈虹，郭玉東

(1.內蒙古社會科學院，內蒙古 呼和浩特 010010；2.內蒙古農業大學，內蒙古 呼和浩特 010010)

集體林權制度改革作為我國農村改革的重要舉措，對于推動林業發展、促進農民增收具有重要意義。隨著改革的不斷推進，有關林改滿意度評價的研究成為備受關注的重要內容之一。張自強等[1]從微觀農戶視角入手，分析了農戶對林改政策的認知和評價，指出進一步推進和完善配套措施是林改工作的重點。余華等[2]對福建永安及邵武市農村農戶的調查結果表明，影響林改實施效果滿意度的主要因素是農戶對林改的了解程度、戶主的年齡、林業收入比重、是否有林權證、在家務農人數、山林管護方式。趙靜等[3]以林農、村集體及政府管理者等利益相關方作為準則層，制定了林改滿意度指標體系。韓鋒等[4]對福建省三明市的農戶進行調查，結果顯示，林農對林改的認同受到不同經營模式的影響。林農是林改的實踐和受益主體，林農對林改的評價是林改績效評價的一個重要部分，能夠更加具體地反映林改的效果。研究林農對林改評價的相關問題，有利于提高決策的效率及效果，有利于林改進一步深化完善，有利于促進森林可持續經營。

1 林農對林改滿意度評價的影響因素分析

1.1 林權激勵作用

林權是林業經營活動重要的激勵因素，產權明晰，流轉順暢是實現林權激勵作用的基本條件，建立和完善林權利益實現機制是提升林農對林改評價滿意度的重要途徑。一方面，林權權屬清楚、權責明確是提高林農培育和保護林木積極性的基礎，也是促進其制定長期穩定的經營目標、持續投入發展林業的基礎。另一方面，建立順暢的流轉機制，可緩解林業資源采伐難、融資難等問題，可以進一步優化資源配置，并切實解決林業生產經營周期長與經營主體追求經濟循環周期短的矛盾[5]。此外，建立和完善林權利益實現機制，適當放松對林權的約束，增加林權帶來的收益，對于充分發揮林權激勵作用意義重大。

1.2 林業收入的變化

林業收入的增長是提高林農對林改認同感和滿意度的重要因素，也是林農從事林業生產經營最根本的動力。對于林農來說，林業收入增加是林改產生效益最直接、最重要、最現實的表現。林業收入提高，林農的投入得到回報，其生產積極性提高，同時生產資金也更充裕，林農林業生產經營意愿也會增強。因此，林改后應更加重視廣大林農的利益訴求，支持和幫助其合理利用林地、林木資源，釋放集體林業的多種功能，比如，發展林下經濟、開展生態旅游等生產經營項目均是林改后林農獲得更多經濟收益的重要途徑。

1.3 林業生產經營的支持政策

提升林農對林改評價的滿意度，需要以林業生產經營支持政策為保障，而且需要保持相應政策的穩定性、連續性和繼承性。一是支持集體林業發展的公共財政政策方面，我國林業財政政策主要包括林業稅收政策、與森林相關的政府補貼政策等[6]。比如，森林生態效益補償，它是保護森林生態的一種手段和激勵方式[7]。目前，相對于商品林的經濟收益來講，生態公益林補償標準仍然偏低，提高公益林補償標準，擴大森林生態效益補償范圍，提高林農管護積極性至關重要。二是金融支持方面，林業金融政策主要包括林業貸款貼息、森林保險補貼等政策[6]。建立暢通的林業融資渠道是解決林農生產經營資金問題的重要路徑。政府應鼓勵金融部門針對森林資源資產以及林業產業發展特點加快開發金融產品，在金融產品的創新上尋求突破。

1.4 林業管理和服務水平

林改后，經營主體分散化、林地細碎化，急需提高林業管理和服務水平，在林權管理、政策咨詢、科技服務、信息溝通、糾紛調處等方面提供良好的服務。提升林業管理和服務水平，要加強相關部門的職能轉變，激勵集體經濟組織積極發揮作用，以及利用市場手段發展市場化的涉林服務[8]。以科技服務為例，隨著集體林權制度改革不斷深化，廣大林農對林業科技的需求更加迫切和廣泛，一些新的經營理念和切合生產經營需要的實用技術成為他們急需獲得的。而且形成一種讓林農根據實際需要選擇技術服務內容的互動式、常態化的自下而上的技術供給機制成為亟待解決的重要問題。因此，應強化并充分發揮各級林業科技推廣機構的服務職能，培養更加專業的鄉鎮林工站科技服務隊伍，發展林業專業合作組織技術員服務隊伍，創新林業科技服務的形式。

1.5 林農自身情況及家庭林業經營情況等因素

林農是林業發展的利益主體，也是林業發展的根本動力源[9]。林改后，林農是從事林業生產經營的主體，林農的年齡、受教育程度以及林農家庭經營林地的規模、經營形式等因素勢必影響林農對林改的評價。同時林農對改革的知情度、對政策的了解程度與其對改革的滿意度評價也密切相關。

2 提升林農對林改評價滿意度的對策建議

2.1 充分發揮林權的激勵作用

繼續落實好生產經營者的林權，并恰當處理歷史遺留問題及產生的新問題。建立健全林權融資、評估、流轉和收儲機制，使林權抵押更方便，林權流轉有保障。積極借鑒一些先進的改革措施，如探索林權收儲、公益林補償收益權抵押貸款等措施，破解林業生產經營主體融資難、融資貴、融資周期短的問題。隨著集體林權制度改革的深化，在集體林地所有權、承包權、經營權三權分置方面進行創新和探索，充分發揮林權的激勵作用。

2.2 提高林農林業經營效益，促進林業收入增長

開發利用集體林的多種功能，培育帶動地區經濟發展和林農增收的新增長點。加快推進綠色富民產業發展，將集體林區豐富的生態資源優勢轉變為經濟優勢，不斷延伸綠色產業鏈條。值得一提的是，灌木在干旱、半干旱地區具有獨特的生長優勢，在發揮重要生態價值的同時，其經濟價值可觀，但目前灌木潛在的經濟價值遠未開發出來。應加強對灌木資源的認識及關注，對于灌木資源的開發利用給予相應的政策扶持，從而提高灌木資源的利用率。此外，近年來社會對非木質林產品和生態服務的需求快速上升，要鼓勵林農發展林下種植養殖、木本糧油、種苗花卉、沙生植物資源利用、特種野生動物繁育、果品飲料加工、森林濕地沙漠生態旅游等一批特色產業，拓寬林農林業收入渠道。同時要推進綠色森林產品標準化、規模化、品牌化發展，提高產品的市場競爭力。積極培育和創建區域品牌，通過品牌效應帶動區域特色林業產業整體發展，通過加快林產品電子商務平臺建設，提高林產品的知名度和市場占有率[10]。

2.3 創新和完善林業生產經營的支持政策

林改后，林農在生產經營中遇到落實資金難、選擇項目難、經營管理難等問題。林業生產經營支持政策的完善對保障生產資金投入、提高營林水平、降低林農經營風險等都具有重要意義。首先，通過政策支持多渠道解決落實資金難的問題。一是加大財政資金支持力度。加大對造林、森林撫育等方面的投入，進一步優化林業補貼政策，提高林農經營意愿，并盡量滿足其在生產中的資金和風險防范基本需求。具體而言，補貼標準應進一步向高標準、差異化、動態化轉變，實行與林業生產成本掛鉤的林業補貼，補貼類型向多元化、林業全產業鏈轉變[11]。森林生態效益補償方面，進一步明確補償支付主體、受償主體，補償模式方面引入市場化補償模式。研究出臺公益林生態價值評估機制，實施差異化補償，同時科學確定補償標準體系，提高林農管護活動的積極性[12]。還要繼續加大對基礎設施項目的供給，如林區道路、電力、水利、通信建設等。二是加大金融扶持力度。在林權抵押貸款方面，規范貸款條件，完善利率和期限的相關規定，提高林權抵押貸款的便捷性，使林農貸款的渠道更加暢通。對林木種苗生產、林分更新改造、跡地更新等方面采用貸款貼息、貸款擔保等扶持政策。其次，林業產業發展方面，鼓勵扶持林業產業發展，促進生態保護、林農致富。在經濟林果品的精深加工、灌木資源的綜合利用、花卉和林木種苗產業、生態旅游業等方面應給予貼息、低息貸款。此外，林木采伐管理政策的完善方面，要維護林農利益，符合林木生長規律，遵循林木市場需求，做到木材采伐的科學合理性以及指標分配的公平公開，簡化審批程序，提供便捷服務，并且科學選擇林木采伐方式。

2.4 提升集體林業管理和服務水平，完善社會化服務體系

加強基層林業主管部門職能轉變，強化公共服務。充分了解林農的經營狀況、需求意愿等，增強林業服務的針對性和有效性，進一步提升科學管理與服務水平。幫助林農確立科學的經營方案，處理好長期利益與短期利益，經濟效益與生態效益之間的關系，從而促進集體林業可持續發展。逐步將一些適合市場化運作的服務交由社會化服務組織承擔，例如林業規劃設計、森林資源資產評估、技術培訓等，并探索政府購買林業公益性服務的模式。健全林產品交易市場服務體系，鼓勵電商企業與家庭林場、合作社等林業經營主體的對接[13]。

此外，提升集體林業管理和服務水平，除發揮林業部門及林業合作組織的重要作用外，還要充分利用村干部在基層林改中的作用。村干部是基層林改實踐的主要組織者和執行者，林改政策的有效執行以及配套政策的推進都需要他們的積極參與和認真組織[14]。

2.5 加強林農綜合素質培養

通過多樣化的途徑提高林農對新知識、新技術的接受能力和林業經營決策能力。通過抓好示范戶培訓，充分發揮其帶動林農的作用，提高林農經營能力。鼓勵多種形式的聯合經營，更好地發揮資金、技術、管理的優勢，提高林農林業經營管理水平，提高林業經營效率。充分發揮農民林業專業合作社為林農提供科技培訓、信息咨詢、林產品銷售等方面的服務作用。鼓勵林業龍頭企業與農戶構建穩定緊密的利益聯結機制，例如通過“公司+合作社+農戶+基地”、“公司+農戶+基地”等經營形式，發揮龍頭企業帶動作用[15]。借助龍頭企業先進的經營理念、銷售網絡、市場信息，帶動農戶從涉林經營中受益，分享產業鏈增值收益。總之，要立足林農需要，綜合考慮林農素質不同、接受新知識的效果不同、應用技術的程度不同以及林農家庭承包經營林地的情況不同等因素，進行分類指導，高效精準地提供林業科技服務和加強林農綜合素質培養。