突發環境應急事件法律制度探究

韓萬春　蔣佳寧　許鵬

【摘 要】工業快速發展導致自然資源過度消耗，使得環境問題日益凸顯。突出的表現是突發環境事件的高發，這些突發環境事件給個人、社會、國家帶來了巨大的損失。經過多年的發展我國初步形成了自己的突發環境應急事件法律制度。但是這些法律制度不健全，還有許多急需要完善的地方。運用法律手段制定積極有效的應急對策，對于及時解除危機，維護社會和諧和國家穩定尤為重要。

【關鍵詞】突發;環境事件;法律制度

中圖分類號： X-01 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）01-0234-003

我國經濟近年來一直保持高速增長勢頭，與此同時也付出了沉重的環境代價。片面追求高回報，導致自然資源過度消耗，環境破壞與污染形勢嚴峻。我國經過幾十年的發展初步建立起了突發環境應急事件法律體系，但在實際實施過程中還有很多不足的地方需要改進[1]。現在基于原有的基礎上對突發環境事件做簡要概括和分析，并提出補充意見。

1 突發環境事件的基本概念和特征

1.1 突發環境事件的基本概念

目前學術界對突發環境事件的定義還不統一。第一種觀念的人認為“人類行為的不理智與自然環境的沖突是突發環境事件發生的主要原因，并認為這兩種因素引發環境生態的急劇改變，產生對環境不利的影響。第二種觀念的人認為“突發事件是一種劇烈的環境事件，這種環境事件會對不確定的公眾、社會和國家帶來巨大的損失。”第三種觀念的人認為“突發環境事件，著重強調的是突發，有其不可預測性和隨機性，可能瞬時帶來公眾傷亡、財產損失和環境污染事件。”

1.2 突發環境事件的特征

1.2.1 事件發生的突發性

突發性事件最顯著的特征就是突發。多數人認為突發事件是隨機的，不可預測的。但是突發性事件看似偶然，其實是長期積累的結果，是必然要發生的。這些長期積累的物理和化學變化，積攢在某一瞬間“爆發”。在長期的積累中，工作人員需要記錄并觀察表象特征。只要制定相應的應急機制，突發環境預警預測，就可以將突發環境事件杜絕在萌芽狀態[2]。

1.2.2 事件發生形式的多樣性

在國家環境應急預案中規定了突發環境事件一般分為特別重大環境事件（Ⅰ級）、重大環境事件（Ⅱ級）、較大環境事件（Ⅲ級）和一般環境事件（Ⅳ級）四種環境事件。按照環境影響因子的性質不同可以分為危險化學品引發的突發環境事件、水突發環境污染事件、大氣突發環境污染事件、聲音突發環境污染事件、固體廢棄物突發環境污染事件、放射性物質泄漏突發污染事件、海洋突發環境污染事件等。

1.2.3 事件發生危害的嚴重性

突發環境事件的危害較一般的環境的危害要大很多。例如吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發生爆炸環境事件。100噸強致癌物苯、硝基苯流入松花江，引起鄰省黑龍江和鄰國俄羅斯的擔憂。黑龍江省及時啟動了應急預案，避免了公民的恐慌和地區的動亂。在這起突發的環境事件中產生的危害可能是持久的，消除這些危害花費的人力和物力是巨大的，而且有些危害和損失是無法彌補的[3]。

1.2.4 事件發生處理的緊迫性

突發環境事件是以突發的形式出現，通常給人們帶來了極其嚴重的影響，輕則擾亂人們正常的生活秩序，重則剝奪無辜群眾的性命。當一件事情發生，可能會引起一個連鎖反應，引發更為嚴重的群體性事件，將社會秩序陷入混亂[4]。這就要求社會與政府具有快速響應的能力，突發環境應急事件預案顯得尤為重要。

1.2.5 事件發生危害的公共性

環境污染災害的發生一般經過“引發—發展—平息”三個階段，還夠不上“事件”的高度。當突發災害的危害對不特定的地區和人群產生極為嚴重的危害時，就可以視為突發環境事件。突發環境事件具有公共性，注定會給部分無辜的群眾帶來損失。如吉林雙苯廠爆炸事件具有跨區域和跨國性的危害，有時會引發地區沖突。

2 突發環境應急事件的法律理論基礎

2.1 污染綜合預防理論

在西方國家的工業污染事件不停地發生后，提出了污染綜合預防的理念。污染綜合預防實際是“可持續發展”理念在環境管理學領域的具體落實。污染綜合預防可以用在社會生產的各個環節和鄰域，如機械加工、農業、牧業、餐飲等。不同行業的人群對污染綜合預防理論的理解不同。目前世界各國都將污染綜合預防理論的內涵進行了延伸和擴容。在污染綜合理論的基礎之上，許多國家建立起了環境應急響應機制[5]。

2.2 環境危機管理理論

危機發生時具有突發性、多樣性、嚴重性、緊迫性和公共性等特點。環境危機是指由于自然因素和人類活動因素相結合引發的突發性的環境事件，會帶來重大環境污染和自然生態破壞，給群眾、社會和國家帶來巨大的損失，破壞了正常的生產活動，可能會導致地區的局部的動蕩。將突發環境危機應急管理理論引入環境管理學鄰域，對于消除危機、結束危害有著深刻意義。

3 我國突發環境應急事件制度的發展歷程與存在的不足

3.1 我國突發環境應急事件機制的發展歷程

1982年-1989年，我國突發環境應急事件制度產生，主要標志是《中華人民共和國海洋環境保護法》的頒布，第35條提及了政府環境應急功能。《中華人民共和國水污染防治法》在1984年頒布，第21條提到“環境保護部門應當報經同級人民政府批準，采取強制性的應急措施。”《中華人民共和國環境保護法》在1989年頒布，沒有明確對突發環境事件的應急做出明確規定，但其在第三十一條明確規定了事件發生單位與政府部門對突發環境事件應該采取應急措施和信息上報。

1990年—2000年，我國突發環境應急事件機制得到進一步的發展，《防治陸源污染物損害海洋環境管理條例》在1990年頒布，對應急信息報告制度進行了詳細解釋。環保總局《關于切實加強重大環境污染、生態破壞事件和突發環境事件報告工作的通知》在2000年發布，開展環境應急工作具有重要意義。

2001年—2017年，我國突發環境應急事件機制的初步形成，上海市率先編制的《上海市災害事件緊急處置總體預案》2001年發布。《突發公共衛生事件應急條例》隨著2003年“非典”的肆掠而頒布。我國《突發事件應對法》在2007年11月實施。2018年1月《中華人民共和國核安全法》實施。這一系列法律制度的出臺標志我國突發環境應急事件機制基本建成。

3.2 突發應急機制存在的不足

（1）突發應急機制綜合協調能力不足。突發環境事件具有突發性、多樣性、嚴重性、緊迫性等特點。這就要求政府建立一個能高度負責、運行高效、協調迅速的組織管理體系。結合相關規定和運行實踐結果，突發環境事件的組織管理體系有待優化升級，主要體現在突發應急機制綜合協調能力的不足上。

（2）突發環境事件的信息披露更新不夠。全社會目前處在一個自媒體時代，信息的傳達比較方便。但是某些單位和個人為了隱瞞事情真相，企圖封鎖消息，剝奪公眾的知情權，這是非常不明智的舉動[6]。2009年河南杞縣60Co卡源事件，由于政府環境信息披露不及時，導致農民大批外遷，這就是一起典型的反面教材。

（3）突發環境應急事件保障薄弱。由于突發環境事件多樣和易變的特點，一旦發生如果不能及時處置，可能會引發群體性事件，甚至更大的災難。《國家突發環境事件應急預案》明確規定了主要從資金保障、技術保障、裝備保障、人力資源保障、通信保障、宣傳、培訓與演練以及應急能力評價等7個方面進行應急保障。

4 對突發環境應急事件的完善

4.1 建立有力的綜合協調的應急管理機構

為迅速響應突發環境事件，我國成立了專門的環境應急與事件調查中心、國務院突發事件應急辦公室、環境保護部駐地區監督站并規定了全國環境保護部綜合協調機構。我國初步建立起了一定規模的突發事件應急組織體系[7]。現行的突發環境應急機構在職能劃分上還不是很明確。從相關規定來看，國務院應急管理辦公室、環境保護部環境應急領導小組、環境保護監察局、駐地區監督站都具有應對突發環境事件的綜合協調職能。正是這些職能部門的同時存在，使得整個局勢“群龍無首”。應該將環境應急與事件中心轉變為行政機構。

4.2 及時高效的披露突發事件信息

政府部門應該將環境信息分為一般環境信息和突發性環境事件信息。將公眾利益和國家秘密等概念加以區分，不能把突發性環境事件的發布定義為是對國家秘密的泄漏。同時，需要對企業公布環境信息范圍做出修改，對企業主動向社會發布及時環境信息的行為予以肯定與獎勵。

4.3 強化突發環境事件的應急保障體系

環境應急保障體系不應該是政府單獨行為。也應該鼓勵、引導非政府組織、企業和廣大大眾積極地參與處置突發環境事件中，這些組織中不乏具備優良專業素質的人才。我國應當出臺與環境責任相匹配的法律法規，實施強制環境責任保險。

由于社會公眾應對突發事件的意識薄弱，不知道該如何實施自救。這很大程度上是由于急救知識宣傳不到位造成的。在實施應急培訓任務時，不但要注重應急專業基礎知識的培訓，還要應急人員的心理素質的培訓[8]。

5 小結

突發環境應急事件有突發性、多樣性、嚴重性、緊迫性、公共性等特點，而我國目前的環境應急體系還比較薄弱，還有很多路需要走。但是只要政府部門、社會、群眾齊心協力，突發環境應急事件體系的建立就會越來越完善，以此能夠更好的服務大眾。

【參考文獻】

[1]常紀文.我國突發環保事件應急立法的目標模式及其實現戰略[J].現代法學.2005，27（1）：28-31.

[2]夏衛紅，高峰.突發性環境污染事故及其應急監測[J]. 上海應用技術學院學報.2005，5（3）：239-242.

[3]廖建凱，黃瓊.對突發環境事件應急立法的思考[J].工業安全與環保.2005，31（11）：1-3.

[4]蔣林.我國突發環境事件應急法制法律原則的探析[J]. 四川環境.2008，27（6）：129-132.

[5]常紀文.抗震救災與我國的環境應急法制建設[J].環球法律評論.2008，30（4）：122-123.

[6]張建偉.論突發環境事件中的政府環境應急責任[J].河南社會科學.2007（6）：24-26.

[7]徐富春，張波.環境事故應急決策管理信息系統建設[J].環境科學動態.2005（2）：11-13.

[8]林廣倫.我國突發環境事件應急法律制度研究[D].重慶：西南政法大學，2010：5-10.