淺談高校基建工程開工前審批手續

吳永亮 徐旭

摘要：開工前的審批手續作為高校基本建設工程的基礎，其作用關乎到整個高校基建工程的進度與質量。我國根據社會發展要求不斷提出審批改革措施，對完善審批手續起到一定的作用，但是從實際情況來看，高校基建工程開工前的審批手續仍然存在某些問題。文章首先闡述我國高校基建工程的審批程序，再分析我國審批手續存在的問題，最后針對這些問題提出相應的措施。旨在促進我國高校基建工程開工前審批的科學性、效率性。

關鍵詞：高校基建工程;審批手續;審批改革措施

中圖分類號：TU990.0文獻標識碼：A 文章編號：1001-5922（2019）07-0084-06

隨著我國對人才的需求程度越來越高，高等教育學校不斷的發展壯大，加大了高校基本建設工程的規模。然而高校基建工程從開工前一直到投入使用之前需要經過大量的審批手續，尤其是在工程開工建設之前需要經過多個政府部門的多項審批手續，只有經過政府部門完成多項審批之后，高校基建工程方可開工。辦理行政審批的目的就是通過政府部分檢查高校基建工程是否具有合法性和合理性。然而行政審批手續會直接影響整個工程的進度。

行政審批手續看似簡單，不構成工程建設的實體，然而對工程項目有重要影響，甚至會影響整個社會的發展。會影響經濟發展速度、城市建設和社會環境。為了適應社會的快速發展，滿足社會主義市場經濟，建設項目行政審批制度也在不斷的完善、改革、創新。

由于高校基本建設工程開工前的審批手續是整個項目的基礎，打好了基礎才能開始修建高校，所以本文將具體闡述高校基建工程的開工前審批手續流程，分析影響高校基建工程審批流程的因素，然后再提出相應的措施，提高高校基建工程開工前的審批效率，從而可以提高整個工程項目的進度。

1 高校基建工程審批過程

當前，高校自有用地的基建工程審批事項多達22項，按照審批項目的性質可分為六個審批過程：立項審批、規劃審批、用地審批、其他相關專項審批（人防、園林綠化、文保、消防、環保等審批）、招標及合同備案（設計、勘察、施工、監理招標）以及施工許可（質量、安全、節能、施工等審批）。

22項審批手續又可以按照前期進程分為3個階段，分別為高校基建工程項目立項審批階段、高校基建工程項目設計審批階段、高校基建工程項目施工及前期準備審批階段。下面將具體對三個階段進行闡述。

高校基建工程的項目立項審批階段就是相關立項批準部門對該項目進行審核，檢查該項目的可行性。立項審批階段的審批手續有項目可行性研究報告、項目建議書、項目可行性研究報告評估等。立項批準部門在進行審核時需要參考根據其他相關資料，如土地預審、項目的規劃相關條件、項目的環境影響評價等，這些材料的準備需要其他政府部門的審批，所以在立項審批之前，高校基建工程項目需要先準備這些材料的審批，方可完成立項審批手續。

高校基建工程項目設計審批階段就是相關規劃審批部門對項目進行審批。該審批手續的主要內容就是對高校基建工程項目的相關設計進行審查，比如審查項目設計方案、設計內容、設計施工圖、設計規范指標等。高校基建工程項目設計審批階段的審批手續包括規劃許可證、規劃方案審批等。該階段的審批也需要相關批文作為規劃審批部門的依據，該批文包括文保方案、人防規劃、園林綠化、人防初步設計等，這些批文需要在其他相關部門進行審批。

高校基建工程項目施工及前期準備審批階段就是施工許可審批部門對該項目進行審批，該審批的內容主要圍繞施工是否可行進行審查，其具體審批內容包括施工許可、施工建設條件、施工前期準備情況審查等。高校基建工程項目施工及前期準備審批階段的審批手續包含施工許可、施工監理招標、合同備案等，其中施工許可包含建筑節能設計審查備案、質量監督備案和工程施工安全監督備案，在該階段之前需要其他的相關部門審批項目第三方審圖、消防審圖等，還需要繳納規費。

綜上所述，高校基建工程項目在開工前需要很多的審批手續，為了更好的理清楚諸多審批手續的流程和邏輯關系，項目審批手續按照前期進程分為3個類別，這3個類別可以很好的概括審批的主要手續，還有助于清楚對主要審批起到輔助作用的其他審批環節。為了更好的理解高校基建工程項目開工前審批手續流程，做了如圖1所示的審批流程圖。

2 高校基建工程項目行政審批中存在的問題

我國在高校基建工程項目審批中存在的問題不容小覷，建設項目開工前的審批手續是工程的開始，其好壞程度將會影響整個工程建設的工期和建設質量。該部分將分析我國在高校基建工程項目審批中存在的問題，具體問題如下：

2.1審批手續復雜、周期長

在高校基建工程項目甚至其他所有建設項目中行政審批手續多、復雜和審批時間長最突出的一個問題，也是反映最強烈的一個問題之一。有高校基建工程項目審批周期統計表明，高校使用自有用地新建或擴建工程開工前審批手續高達20多項，審批時間平均為一年半或者兩年。如果遇到新征地類項目，審批時間會更長，一般增加一倍或者幾倍。審批時間過長并且手續復雜會限制高校的發展，有些高校建設比較急迫，為了抓住建設機會，但是相關審批手續沒有辦完，高校可能會選擇一邊開工一邊辦理審批手續，這種做法是違規的，而且會給高校帶來更大的危險。

審批時間長且手續繁瑣問題很早就暴露出來，政府部門也知道這樣的問題，也對其進行過改善和改革，盡量簡化審批流程，縮短審批時間等多項措施。比如，將各個審批部門的審批模式由之前的串聯改為并聯，即高校在工程項目審批時可以減少審批部門;還有將嚴格規定審批時間，并且縮短時間，堅決反對拖延現象;還有對審批手續的減少，精簡審批手續，簡化了審批手續。這些措施的使用確實達到了一定的作用，并且在理論上是可行的，但是通過實踐情況看來，這類問題還是沒有得到很好的解決，依然存在。其主要原因在于有些審批部門不能夠認識到審批改革的重要性，沒有將改進的審批程序落實到位，做事時敷衍了事或采用其他拖延方式。比如，有的行政審批部門為了能在政策規定的時間內完成審批工作而且又能拖延審批時間，其做法就是對無限延長預審工作，因為工程項目在正式申報之前是需要預審的，而且預審時間不包含在規定的審批時間內。所以有的審批部門在預審階段進行反復的拖延時間，讓高校在進行審批手續時無法得到有效解決，一樣會延長審批時間。

2.2審批前置條件要求多并且重復多

審批部門在對高校基建工程進行某項審批手續時往往會需要很多其他的條件，作為他們審批的參考和依據，主要表現在審批部門在受理審批工作時嚴格要求高校提交的申報材料。高校基建工程項目的審批手續多達二十多種，大部分的申報手續要求申報的材料有十份，甚至超過十份，除了非行政許可手續，如繳費、個別備案等。主要是每一份的申報材料會有不同的申報要求，所以容易造成申報單位的工作任務重大，而且非常容易有疏漏，比如，每份的申報材料的格式要求、申報材料的原件和復印件的要求、蓋章簽字的要求等都不一樣。還有，申報單位的同一個申報材料需要不同部門的審批，即相同的審批材料需要給其他多個部門進行重復申報，不僅導致高校基建工程審批手續延長，還給審批單位造成更多的麻煩。

2.3缺乏標準化的審批規定

在實際的審批工作中，各個行政審批部門會存在審批標準的不一致造成很多矛盾。所以在審批部門之間缺乏透明、規范和統一的審批標準，就容易導致審批部門和申報單位出現各種問題。比如，相同的建設區域在不同的審批部門出現不同的控制條件，相同的項目在不同的審批部門出現不同的建設指標，相同的審批手續在不同審批部門出現不同的審批依據。而且，行政審批部門的審批標準會根據時間的變化改變，會規定很多新的審批標準，然而這些新的審批標準不能及時準確的通知到各個相關部門，導致有些部門還在沿用老的行政審批標準。沒有一個嚴格的審批標準，就會造成在不同審批部門之間，不同的經辦人的審批標準不一樣，因為他們會根據自己的常識和工作能力對審批內容有一個自己的理解，所以就會出現同一個問題有不同的審查結果，建設單位就會很迷茫，不知道審批手續如何進行，就需要消耗很多的時間和精力去不同的部門進行協商、溝通，就會增加審批手續的效率。

2.4審批部門之間缺乏溝通

當前，高校基建工程的審批手續困難的另一個突出問題表現各個審批部門之間和同一個部門內部不同的處室之間存在協同能力差，缺乏有效的溝通。其主要表現形式是在審批工作時會遇到一些特殊情況或者問題，這些特殊情況和問題個人或者單獨部門無法解決，這是就需要多個部門或者多個處室進行溝通、協調，共同商議如何處理，但是這樣一個過程很難去實施，缺乏有效的溝通。因為我國缺乏一個這樣有效溝通的平臺，沒有建立一個完善的、聯動的機制，如果一個審批部門遇到特殊問題去協同其他部門一起解決，或者一個處室遇到問題與其他各個處室進行溝通、協商，將會被其他部門拒絕或者推諉責任，這種相互間推諉責任的行為時常發生，問題無法得到很好的解決就會導致高校的審批手續拖延。這種情況發生時，建設單位將是無能為力，完全處于一個被動的情況，也很難去與各個部分進行協商。但是建設單位又為了不延遲審批進度，就會通過走關系或者行賄的方式疏通各個部門，加快審批手續進度。但是這種做法不僅不會從根本上解決問題，還會造成行政部門貪污受賄的風氣，增大了違法亂紀的發生。

2.5審批制度改革過于形式化，效果弱

早在2011年，我國就已經意識到行政審批中存在的問題，于是國務院就對行政審批進行改革，提出了很多的審批意見。目前改革的行政審批已經發展了十幾年的，這段時間之內，我國隨著時間的變化也出臺了很多新的制度，提出了很多的審批手續方法和實施措施。但是有些新的改革方法過于注重形式而忽略內容，導致改革的審批效果差，所以在改革的內容下還需要繼續加強。

我國提出了綠色通道項目的新舉措，目的在于縮短建設項目的時間、提高審批部門之間的協調溝通、建立一個行政審批的快捷通道、解決審批中遇到的特殊問題等。該舉措的提出保障了我國經濟穩定增長，讓我國安全度過了國際金融危機，因其能帶動我國經濟發展，所以在這幾年里綠色通道項目被不斷的增加，不斷增加的過程中會讓綠色通道項目變得很常見普通，就會導致審批單位和政府對審批流程和審批之間不那么重視，就和對待普通的項目一樣沒有區別。當建設單位遇到問題需要政府協調時會得不到解決。

由于高校基建工程在辦理審批手續時需要經過多個審批部門審批，為了提高審批效率和方便審批單位，我國提出了一種新的行政審批制度，即行政服務中心。該行政服務中心是一個綜合性的行政服務機構，里面包含幾乎所有的審批辦理窗口，如咨詢、管理、審批、收費、監督等。行政服務中心對推進政府職能轉變、規范行政審批制度有很好的作用，還可以提高政府的工作效率和加快高校審批手續的進度。但是，經過多年的運行之后，其效果并不顯著，甚至沒有效果，只是表面形式。因為有的行政審批手續是在行政服務中心辦理，但是實際情況卻還是在原來的審批部門辦理，行政服務中心只不過是個臨時登記的地方，然而這樣不僅不會方便建設單位，讓建設單位在服務中心和原審批單位兩邊跑，反而使高校基建工程辦理審批手續更加麻煩。再就是行政服務中心雖然包含了不同的審批部門，但是并沒有將這些審批部門聯合起來，還是存在各個部門干自己部門的事的現象。這樣行政服務中心的設立并沒有發揮其主要的作用，反而增加了審批手續的辦理過程。

3 提高高校基建工程開工前審批手續的措施

由于在上文已經分析了當前我國在高校基建工程的審批手續上存在諸多方面的問題，這些問題加大了高校基建工程開工前的審批手續困難，使申報審批的時間延長，從而造成工程進度減慢，為了能夠提高高校基建工程開工前的審批效率，本文提出里一些建議性的措施，希望有助于提高行政審批部門和高校建設單位的審批效率。具體相關措施如下：

3.1建立合理的聯辦審批機制

在這十幾年的建設項目審批改革中，根據社會發展的需要提出了一系列新的審批機制，如并聯審批、聯合審批等。但是新的審批機制所發生的審批手續變化并沒有讓很多的建設單位感受到方便。一個有生命力的創新審批機制并不能只是為了使審批手續得到簡化或者將審批時間縮短，如果只是為了這個作用而改革審批，這樣的審批機制發揮的作用將不長久，只有結合現在的審批程序和遵循高校基建工程項目的前期流程，然后再創新審批機制才能發揮真正的作用。

高校基建工程的項目審批程序按照前期進程分為3個階段，分別為高校基建工程項目立項審批階段、高校基建工程項目設計審批階段、高校基建工程項目施工及前期準備審批階段。在運用并聯審批模式或者聯合審批模式時要結合審批階段，每一個階段有每一個階段內的審批模式，當同一個階段內使用并聯審批模式和聯合審批模式時，要根據該階段內的主要工作內容和其負責部門，通過其協同其他的審批部門進行聯合審批。比如說，在高校基建工程項目立項審批階段，審批部門為立項審批部門，該部門為主辦部門，在該部門審批之前，需要土地、規劃等其他相關部門提供相關審計，即這些部門作為聯辦單位，他們由立項審批部門進行協調、溝通，不由建設單位溝通，共同完成高校基建工程的項目立項審批。

不同階段使用不同的并聯審批模式和聯合審批模式的優勢有：建立合理的聯辦機制后，建設單位只需要與主辦部門對接，之前還需要與相關聯合部門進行對接，減少了高校向多個部門申報的次數;通過合理的聯辦機制簡化了審批手續，縮短了審批時間;同階段的審批工作由各個部門協同完成，避免了因為相互推諉的現象;建立的審批模式更符合、適應現有的高校基建工程流程和審批流程，避免了不同的的審批程序因為使用并聯或者聯合辦理模式而導致的矛盾。聯辦審批機制真正意義上達到了審批整合歸一的效果。圖2即為高校基建工程項目審批的不同階段下聯合審批關鍵流程圖。

3.2建立規范統一的審批標準

審批部門應該建立統一的審批標準，只用當標準統一之后，審批部門和建設單位才能依照標準做事，不然將出現五花八門的審批規則。建立統一的審批標準主要做好以下三點：一是當各個部門建立自己的審批標準時需要與其他部門進行討論，避免出現不同的審批部門的標準互相矛盾;二是制定審批標準時不能出現籠統的表達方式，要盡量做到細化、嚴謹，避免出現分歧;三是當某個部門的審批標準發生變化時，要及時的告知其他相關部門和建設單位，必要時還需要組織相關部門和建設單位一起學習修改的審批標準，完全理解修改后的審批標準，以免出現誤解。

3.3減少審批部門的前置條件

行政審批部門應該仔細嚴謹的研究工程項目審批所需要的要求和條件，在研究之前還需要清楚法律法規和相關規章制度，避免觸及到法律規章不允許的地方。如果在一個審批中需要上交的材料，在其后面的審批流程中又出現了需要提交此材料，則可以省略該后面流程的材料提交，就可以減少建設單位向相關審批部門提高材料的次數。與此同時，為了克服各個審批部門設置的前置條件沒有重復性，應該在設置的前置條件及時的、廣泛的對其他審批部門和建設單位通知。近幾年來提出了一種新的審批模式，即網上申報、線上審批，如果各個審批部門能夠使用該模式，然后在該系統中實現資料共享或者交互，就會使審批手續更加透明化，還可以減少紙質材料的使用。

3.4通過社會力量推進審批改革

當前社會管理的工作隨著社會快速發展不斷增加，僅僅依靠政府部門的力量去維護社會的管理，往往會出現力不從心的狀況，如果通過擴大政府機構或者公務員數量來滿足社會的發展，那就違反了機構精簡的舉措。群眾的力量是無窮，有限的政府力量如果能依靠群眾的力量，將會讓工程項目審批制度得到更好的改革，比如說政府可以通過與市場合作的模式來深化審批改革，可以將審批過程中的技術性環節，如造價審批、圖紙審批、可行性評估等與其他的審批環節脫離開來，然后將這些審批交給社會機構去完成。政府與社會相互合作的模式，不僅可以提高政府和高校基建工程的審批工作效率，還可以促進相關服務機構的發展。

3.5完善審批評價機制

我國有相關規定指出對行政審批部門的工作作出評價，公民、法人或者其他組織可以對行政審批部門提出意見和建議。但是，我國目前沒有合理的評價機制和實施細則，在進行建設項目審批環節時容易出現不合理的做法。所以為了我國行政審批的發展，相關部門需要盡早的制定合理的評價機制，建立可行的實施辦法。

評價機制的制定主要由以下兩方面構成：一方面是審批部門要認真廣泛的聽取群眾和建設單位的意見，要能定期或者不定期的對目前的審批工作做一個科學合理的評價;另一方面是當審批部門調整或者新建立的審批事項時需要征求群眾的意見，然后對審批程序的調整和新建作出可行性評價。這兩方面的評價內容需要形成書面評價報告，在審批改革中可以作為一個重要的依據文件。

4 結語

目前我國隨著社會發展需求，不斷的在對基建工程項目的審批進行改革，在一定程度上起到某些作用，但是還存在很多問題，比如審批手續復雜、周期長、審批前置條件要求多并且重復多、缺乏標準化的審批規定、審批部門之間缺乏溝通、審批制度改革過于形式化，效果弱等問題，通過對這些問題的分析，提出了一些可行性的措施，如建立合理的聯辦審批機制、建立規范統一的審批標準、通過社會力量推進審批改革、加大監督力度，完善審批評價機制等。文章研究將有助于提高高校基礎建設工程的審批手續。

文中存在的不足之處在于，由于在基建工程項目上完善審批手續是一個復雜的工程，本文的分析存在考慮不周的地方，主要從廣度上進行分析，深度上可能還不夠。希望我國審批手續更夠更加完善。