當美國“大象”闖入“16+1合作”的“瓷器店”……

嘉 賓/馮仲平 中國現代國際關系研究院副院長、16+1智庫網絡學術委員會委員

陳 新 中國—中東歐研究院執行副院長、16+1智庫網絡學術委員會委員、

中國社科院歐洲研究所經濟研究室主任

徐 剛 中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員

主持人/王亞娟 《世界知識》雜志總編輯、編審

4月，第八次中國—中東歐國家領導人會晤將在克羅地亞舉行;同樣在4月，第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇將在北京舉行。中東歐地區是“一帶一路”沿線重要區域，“16+1合作”正在成為“一帶一路”倡議對接歐洲經濟圈的重要“接口”。不過，中東歐是一個極其特殊的地區，中東歐16國更是千姿百態、個性迥異。今年2月，美國國務卿蓬佩奧高調訪問中東歐三國，顯示出美國強力“重返”中東歐的姿態和決心，其圍剿“16+1合作”的意圖更是顯而易見。在此種種挑戰之下，如何才能使“16+1合作”繼續穩步前行，是一個需要深入探討的問題。

美國正在“重返”中東歐

馮仲平：

2月上旬，美國國務卿蓬佩奧對中東歐三國匈牙利、斯洛伐克和波蘭的訪問引起了全球關注，其實他還訪問了比利時和冰島，但是關注度遠不及前三個國家。蓬佩奧訪問的第一站是匈牙利，這是自2011年時任國務卿希拉里出訪布達佩斯后、時隔八年美國國務卿再次訪問匈牙利。第二站是斯洛伐克，這是20年來美國高級別官員對斯洛伐克的首次訪問。第三站是波蘭，這個國家是特朗普上任后少有的專程出訪過的國家，而且當時他在波蘭受到了萬人空巷式的歡迎。蓬佩奧在2月的這次出訪中重彈所謂“中俄威脅”的老調，“暗示”這些國家應放棄對華合作，尤其對中國企業華為在中歐“日益擴張”表達關切……

從蓬佩奧的行程安排和種種表態來看，美國“重返”中東歐的意圖是很明顯的，其目的更是昭然若揭，即針對中國和俄羅斯，這也呼應了美國2017年底發布的《國家安全戰略報告》——將中國和俄羅斯當作其全球主要“戰略競爭對手”。

陳新：

正如馮院長所說，特朗普上任后，逐漸加大了對中東歐國家的“工作”力度。2018年10月18日，美國國務院負責歐洲和歐亞事務的助理國務卿韋斯·米切爾在位于華盛頓的大西洋理事會發表講話，明確表示美國2019年將在中東歐加大力度。他指出，2019年是中東歐國家“走向自由”30周年，而在大國競爭回歸地緣政治中心的當今年代，中國第一次在歷史上成為中東歐的“主要玩家”。他認為，之所以中東歐的地盤不斷被“侵蝕”，部分是因為西方近年來有很長時間沒有把這一地區的競爭當作一回事。此番講話表明，美國在中東歐地區將在多個領域開展與中國的角力。從2018年12月底開始，中東歐國家如捷克、波蘭等就發生所謂“華為安全事件”;立陶宛發布國家安全報告，第一次把中國視為安全威脅。

美國在全球圍剿華為，其實同美國在歐洲遏制俄羅斯能源供應如出一轍，即獲得美國幫助的國家不能助長其“對手”。在歐洲，美國把圍剿華為的突破口放在了中東歐。一方面，中東歐中小國家比老牌的西歐國家容易“搞定”;另一方面，也是通過撕開中東歐國家作為對中國影響力的正面回擊。在經歷了不成功的捷克“華為事件”后，波蘭“華為事件”可以被看作是美國正式開啟對華的中東歐戰線。

今年2月，蓬佩奧訪問匈牙利、斯洛伐克和波蘭，力圖拉攏這些國家反對俄羅斯、疏遠中國。與此同時，無論是馬其頓國名更改，還是塞爾維亞與科索沃的談判，在西巴爾干的一系列事件中都能發現美國的存在。美國這頭“大象”已闖進了“16+1合作”的“瓷器店”。

徐剛：

雖說是“重返”，但事實上美國從未離開過中東歐地區。稍顯不同的是，近來美國從幕后直接走到臺前，給外界一種“再重視”或“重返”中東歐地區的感覺。從這個意義上講，這和當年美國“重返亞太”的情況頗為類似。事實上，自2002年12月《歐盟—北約關于歐洲安全與防務政策的宣言》（也稱《柏林補充協定》）簽署后，美國在中東歐事務上大體秉持整體形勢交由歐盟管控、總體安全借助北約控制、關鍵問題自身在幕后干預的三大原則。然而，隨著近年來全球形勢的不確定性增大以及圍繞中東歐地區的地緣博弈有所增強，美國開始“選擇性介入”中東歐地區，以維護其“美國第一”的利益布局。

除了前述在中歐地區外，近來美國在西巴爾干地區同樣動作頻頻。首要也是最引人關注的是美國介入塞爾維亞與科索沃關系進展。2018年11月科索沃單方面向塞爾維亞（和波黑）加征100%報復性關稅，以及12月科索沃“議會”二讀通過“建軍”提案加劇塞爾維亞與科索沃關系緊張，使得雙方持續多年的關系正常化談判擱置。在局勢僵持的情況下，特朗普分別在“建軍”提案通過當天和今年2月15日塞爾維亞國慶日（2月17日為科索沃單方面宣布獨立紀念日）致信塞爾維亞總統武契奇和科索沃領導人薩奇，呼吁雙方盡快達成一項建設性的“永久協定”，同時警告若反向而行必將遭受苦果。與此同時，有關美國負責歐洲和歐亞事務的副助理國務卿帕爾默或將介入新一輪塞科談判的消息頻見報端。

在馬其頓國名更改問題上，美國的作用也十分關鍵。為解決國名爭端，本屆馬其頓政府和希臘政府以及歐盟均十分積極，但幕后真正的“操盤手”則是美國。聯合國專門負責馬其頓國名問題的特使尼米茲奔走斡旋20多年，而之前他曾分別擔任卡特總統時期國務院顧問和克林頓總統解決馬其頓國名問題的特使。2018年前后，美國走上前臺，采用軟硬兼施的手法直接“發力”，宣稱倘若國名問題繼續久拖不決，美國或將以貪腐為由推翻希臘或馬其頓的政府。同時，美國承諾，若馬其頓方面做出讓步，將盡快幫助其實現入約，而如果希臘軟化立場，美國和歐盟將為其3200億的歐元債務談判創造條件。

此外，美國還力促波黑內部達成共識，加快其入約進程。今年1月9日，蓬佩奧致信波黑主席團，敦促波黑盡快通過去年12月北約外長會議贊賞的首個國家年度計劃。蓬佩奧表示，一俟該計劃獲得通過，北約將開綠燈，激活波黑的北約“成員國行動計劃”。與此同時，新任美國駐波黑大使一上任便同仍處于美國制裁狀態的波黑主席團塞族成員多迪克舉行閉門會談。2017年1月，美國財政部海外資產控制辦公室根據美國13304號總統行政令制裁時任波黑塞族共和國總統多迪克。多迪克在回應蓬佩奧的致信時表示，塞族共和國將奉行軍事中立，反對加入北約等任何軍事同盟。此前關于美國對多迪克的制裁或被撤銷的消息，以及最近的閉門會談都在一定程度上反映出美國的波黑政策或將有所變化。

表面上看，美國“直接介入”西巴爾干事務的目的似乎不可與其在中歐地區的動作相提并論。然而，美國對整個中東歐地區的“重新重視”日益明顯，也突出了其在該地區掌握絕對控制力和影響力的意圖。

“中東歐”作為政治板塊會一直存在

馮仲平：

我們知道，冷戰時期歐洲分為西歐和東歐，這些概念有很強的政治色彩。冷戰結束后，原先的東歐被人們稱為中東歐。中東歐16國是指波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、羅馬尼亞、保加利亞、塞爾維亞、黑山、馬其頓、波黑、阿爾巴尼亞、愛沙尼亞、立陶宛和拉脫維亞。這16個國家有相同之處，也有很大的差異性;有些是歐盟成員國，有些是北約成員國;有些與俄羅斯交好，有些與美國走得很近;有時候會聯合在一起，有時候又會站在不同立場上……如此種種，形成了獨特的“中東歐現象”。

歷史地看，二戰結束后，中東歐國家加入了蘇聯陣營，但是和蘇聯的關系大都不和，這期間發生的匈牙利事件、“布拉格之春”等就是典型例證。冷戰結束后，中東歐國家紛紛申請加入歐盟和北約。但是，當時不管是歐洲還是美國都沒太重視這個地區。不過，中東歐國家后來至少有三次“突然”受到外界的廣泛關注。第一次是2003年伊拉克戰爭爆發后，時任美國防長拉姆斯菲爾德提出“新老歐洲”之說，把反對美國對伊開戰的法國、德國等西歐國家稱為“老歐洲”，把支持美國的波蘭、匈牙利、捷克等中東歐國家稱為代表歐洲未來的“新歐洲”，由此引發了關于“新老歐洲”的大討論。第二次是匈牙利、波蘭近年來在國內的一些做法被冠以民粹主義，與歐盟主流的所謂自由主義與多元文化的價值觀發生激烈沖突，引發歐洲關于中東歐國家轉型之路的爭論。第三次就是中國和中東歐16國如火如荼的“16+1合作”，再次把美國、歐盟的視線引到中東歐地區。就像前面說的，多少年沒有訪問匈牙利的美國國務卿“突然”來訪了。經過這些事件，人們才真正意識到，中東歐這個概念并沒有因為相關國家加入歐盟和北約而消失，中東歐作為一個板塊可能會一直存在下去。

2017年7月31日，美國副總統彭斯（右一）在愛沙尼亞首都塔林與愛沙尼亞、立陶宛和拉脫維亞三國總統會面，轉達特朗普政府對這三個國家的支持態度。

為什么“中東歐”沒有消失呢？在歐洲，根據地理位置可以分為南歐、北歐、西歐等，這些次地區雖也各具特色，但總體上與歐盟總色調是一致的，中東歐卻不同。這其中有地理、歷史、宗教、文化等多方面因素，但可能很大程度上是由于中東歐國家融入歐洲的過程是極其漫長和艱辛的。冷戰結束后，這些國家提出回歸西方，但仔細想一下，這里面實際上包含的是歐洲化和西方化兩方面的回歸。這兩方面并不完全相同。打個比喻，西方化就像是“入門考試”，中東歐國家通過改革等手段滿足了歐盟提出的入盟要求而成功入盟，完成了“入門考試”。但是，歐洲化不僅要求中東歐國家在形式上入盟，更要求這些國家真正與西歐融為一體，包括在政治制度、社會制度、價值觀等眾多領域。不過對于歐盟來說，中東歐國家一旦加入歐盟，即使出現一些偏差也難以進行有效約束。而中東歐國家費了九牛二虎之力加入歐盟后，發現歐盟有些東西并不適合自己，也不愿意一切照搬。因此造成了目前人們看到的匈牙利、波蘭等的歐洲化過程極其不順遂。換句話說，雖然多數中東歐國家在形式上加入了歐盟和北約，但骨子里尚未真正融入歐盟和北約。

像“16+1合作”這樣大規模的多邊合作，在南歐、北歐和西歐是很難搞成的，但在中東歐這樣一個特殊地區就能成為現實。

徐剛：

的確如此，中東歐地區是一個既特殊又復雜的區域。歷史上，這塊區域曾在多個階段作為一個整體存在于世界體系當中。同時，在歷史的長河中，中東歐內部形成了顯著的差異性和多樣性。雖然人們認為定義中東歐地區不是什么比定義它是什么要容易得多，但是，將中東歐地區作為一個觀察對象的首要前提仍是進行準確界定，界定我們所觀察的中東歐地區是地理層面的，還是地緣政治意義上的，還是文化上的，抑或是特定政策語境下的？

2018年1月9日，歐盟委員會主席容克與波蘭總理莫拉維茨基會面并召開聯合新聞發布會。歐盟委員會以波蘭的司法改革“嚴重違反法治原則”為由，史無前例地建議歐盟理事會啟動紀律處分程序。但匈牙利、羅馬尼亞等中東歐國家均反對歐盟這一決定。

冷戰結束以來，中東歐國家集體選擇“回歸歐洲”，共同步入相近的歷史進程。然而，從現實進展來看，中東歐國家的轉型并不同步，彼此的差異在融入歐洲一體化的過程中逐漸顯現。這些差異與各國經濟發展的歷史、政治文化的傳統、民族宗教的演變及地緣環境的變化等息息相關。于是，學術界有這樣一個觀點，即中東歐國家轉型的進程和質量差異是由曾經的宗主國——奧斯曼帝國和奧匈帝國——留給中東歐的歷史遺產造成的。雖然“帝國遺產論”并非唯一的解釋，但它對于理解中東歐國家轉型的差異無疑大有裨益。

這些歷史的、內在的因素隨著轉型的深入和一體化進程的推進逐漸釋放“能量”，影響甚至左右一國內政外交的實踐。僅從對外關系的角度看，中東歐各國呈現出不同的特征，而與俄羅斯的關系是各國發展對外關系的一面鏡子。有學者指出，一般而論，在“回歸歐洲”方面，與歐盟和美國走得越近的國家，同俄羅斯的關系越疏遠。在地理位置上，離西歐越近的國家，一般同俄羅斯的關系越疏遠。在宗教文明上，天主教文明圈的國家，同俄羅斯的關系比較疏遠。當然，隨著融入歐洲—大西洋進程和俄羅斯總體實力相對下降，中東歐國家與俄羅斯關系不可同其與美歐關系等量齊觀，也并非一成不變。此外，在加入北約議題上，塞爾維亞奉行軍事中立，波黑與北約簽署了“成員國行動計劃”（需激活），但三個主體民族在是否加入北約問題上沒有達成共識（塞爾維亞族采取追隨塞爾維亞的立場，波什尼亞克族和克羅地亞族則主張加入）。

由于地理上不接壤，也不存在歷史遺留問題，且與中國有著傳統交往和友誼，中東歐國家總體對華友好，積極參與“16+1合作”和“一帶一路”建設。但是，不同國家基于自身的定位、發展需求而對華關系不一，也有個別國家不時在某些問題上為討好其盟友做出不利于對華雙邊關系的舉措。這些是中國發展與中東歐國家關系時必須要注意和把握的，而我們更加需要做的是深入研究個中差異與變化及其形成的原因。

中美俄三角關系在中東歐的投射

馮仲平：

由于多數中東歐國家是歐盟成員國，因此歐盟機構以及一些歐盟國家擔心中方通過“16+1合作”分化歐盟，要求參與“16+1合作”的歐盟成員國同其他歐盟成員國在對華政策上“用一個聲音說話”。歐盟對“16+1合作”這么敏感，實際上主要是由于其自身內部不團結所致。不管是哪個國家和中東歐國家關系搞得熱絡些，歐盟都會很敏感。現在歐盟內部或者說“新老歐洲”之間有幾大矛盾。一是在經濟上，現在西歐國家對中東歐國家的重要性有所下降。以前大部分中東歐國家安全上靠北約，經濟上靠歐盟，現在中東歐國家尋求更加多元的經濟合作伙伴。二是在難民問題上，中東歐國家對難民危機的看法與西歐不同，尤其反對歐盟攤派難民的做法。三是在民粹主義問題上。很多中東歐國家原來是按照西歐模式來轉型的，現在發現很多東西不適合自己，不想再照搬歐盟的那一套，尤其在外交上不再與歐盟或者美國保持完全一致。比如說匈牙利，其實它和俄羅斯的關系一直挺好，對中國態度也非常積極。

陳新：

這次蓬佩奧同時訪問了匈牙利和波蘭，正好也可以比較一下這兩個國家。波蘭是鐵了心要跟美國走的，目前看已經成為美國“重返”中東歐的杠桿。這其中，安全因素起了關鍵作用。波蘭在歷史上被瓜分了三次，再加上克里米亞事件的刺激，波蘭非常擔心俄羅斯。波蘭覺得在關鍵時候，歐盟和北約都不管用，得牢牢靠住美國才行。去年波蘭總統杜達訪問美國的時候，邀請美國在波蘭建永久軍事基地，以此作為“反抗俄羅斯的堡壘”，還說要把軍事基地命名為“特朗普堡”，并為此提供20億美元經費。而俄羅斯對匈牙利來說則不是一個“安全威脅”，匈牙利對美國也沒有那么強烈的安全需求，對美國的主要訴求就是恢復正常的政治關系，因為在奧巴馬時代匈美關系是降溫的。歐爾班2010年重新執政后，采取以國家利益為核心的務實外交，與奧巴馬的價值觀外交不一致，美國不滿匈牙利的一些做法，導致七八年沒有美國高官訪問匈牙利，而且匈牙利高官去美國還不給簽證。因此，相對于波蘭，情況是反過來的，美國對匈牙利的訴求很大，希望匈牙利加入反俄、反華陣營。所以我們就會發現，在對華關系上，波蘭受美國影響，是被動的，而匈牙利則有回旋余地。

馮仲平：

在外交上，波蘭算是中東歐地區的一個特例。波蘭外交現在有極端化的趨勢。我個人認為，對波蘭來說，最好的政策是兩邊都討好，既和俄羅斯搞好關系，也和西方搞好關系。但波蘭現在把俄羅斯當作敵人，完全倒向美國，結果自然是事事聽美國的，美國讓做什么就做什么。波蘭現在和德國的關系也很緊張，就是因為德國和俄羅斯搞“北溪-2”天然氣管道項目，這把波蘭氣壞了。現在看，波蘭外交的邏輯是很清晰的，中國對此要心里有數。

“16+1合作”一開始遇到的最大阻力是德國和歐盟機構，中方做了很多工作，以減少歐盟的疑慮。比如中國一直強調，中國與中東歐的關系是中歐關系的重要組成部分，與中法、中德關系一樣。“16+1合作”不是封閉排他的小圈子，中方邀請了一些歐盟國家作為“16+1”領導人會議的觀察員。通過中方不斷做工作，德國的態度至少在公開場合發生了積極變化。去年5月，默克爾總理訪華期間在與李克強總理共同會見記者時表示，“16+1合作”是一個有益的合作平臺，有利于促進中東歐國家基礎設施建設。中東歐國家與中國優勢互補，開展合作是對歐盟內部建設有益的補充，并不是在分化歐盟。

從近期美國的動作來看，未來“16+1合作”的最大阻力可能來自華盛頓。

徐剛：

歸根到底，這些現象都是中美俄三角關系及其變化在中東歐地區的投射。前面已經談了美國，這里主要說一下俄羅斯。我同一些中東歐國家人士交流的時候發現，盡管多數國家已經是歐盟成員國和北約成員國，但是俄羅斯在中東歐的影響不容小覷。俄羅斯在該地區不僅有能源抓手和宗教文化紐帶，還善于扶植“代理人”、利用媒體以及介入危機來施加影響。換言之，俄羅斯在中東歐地區的正反形象并存。于是，有不少致力于推動“16+1合作”的友好人士提醒：中國在中東歐國家進行宣傳推介的時候，要注意俄羅斯的因素，特別是要謹慎提及中俄關系的定位，有些國家、有些政府對俄羅斯是比較敏感的，個別甚至是反感的。

從世界格局看，中美俄三角關系仍將是當前和今后一個時期影響國際戰略格局走向的關鍵性因素。中國與中東歐國家合作也不可避免甚至會越來越多地受到中美俄三角關系的影響。未來，“16+1合作”如何才能行穩致遠，除了做好自身的工作外，我們必須認真關注和思考國際格局的變化及其可能產生的影響。

2018年10月20日，首屆中國—中東歐國家圖書館聯盟館長論壇開幕式在杭州圖書館舉行。

“16+1合作”的本源是什么

陳新：

一直以來，外界對“16+1合作”有些誤解，亟須正本清源，以正視聽。“16+1合作”的出現是有特殊背景的。2008年金融危機爆發后，冰島、匈牙利和羅馬尼亞等多個歐洲國家接連發生經濟危機。金融危機對中東歐國家的沖擊是很深刻的。一是，一些中東歐國家加入歐盟后，金融體系實際上是被西歐銀行控制的，金融危機爆發后，西歐的銀行紛紛將在中東歐國家的資金撤回本國;二是，西歐是中東歐國家的主要投資方，金融危機爆發后，西歐國家自顧不暇，對中東歐的投資明顯減少。在這種背景下，中東歐國家的經濟發展受到影響，轉而尋求更多的對外合作渠道和路徑。2011年6月，溫家寶總理對匈牙利、英國和德國進行訪問。在出訪匈牙利的時候，為配合溫總理的訪問，有關部門提出中國與匈牙利及周邊國家召開一個經貿論壇，商討經貿方面的合作問題。這個提議受到了熱烈響應，十幾個中東歐國家都派代表參加了經貿論壇。2011年希臘債務危機爆發揭開了歐債危機的“潘多拉盒子”，歐元區自顧不暇，中東歐國家對資金的需求更加迫切。于是在經貿論壇的基礎上，2012年在波蘭華沙召開了第一次中國—中東歐國家領導人會晤，這就是“16+1合作”的正式開端。合作的內容也由小到大、由淺入深，從經貿延伸到投資、金融等諸多領域。由此可看出，中國和中東歐國家之間的合作，并不是像一些別有用心勢力所講的那樣是為了擴大自己的政治影響力，而是為了促進雙邊、多邊經貿合作，而且是由相互需求促成的。所以西歐應該反省，是它們自己在中東歐國家需要西歐幫助的時候先“跑路”了，而“16+1合作”則是中國在雪中送炭，滿足中東歐國家的渴求。