自貿港背景下的負面清單國際經驗及對海南的借鑒

(海南大學 海南 海口 570228)

習總書記的413講話為海南島的建設指明了重點和方向，全島建設自由貿易港對海南而言是個極大的機遇。為了加快推動海南自貿港的建設，共建開放型的世界經濟，需要實施高水平的貿易和投資便利化政策，對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。

一、自貿港背景下的負面清單內涵及價值

自由貿易港設在國家與地區境內、海關管理關卡之外，在港內海關一線能夠做到真正放開，同時允許境外貨物自由流動、資金自由進出，簡化了申報手續，為國際貿易船只入港等行為提供了方便。在去年，黨中央決定支持海南全島自貿區和自貿港的建設。自由貿易港的制度建立，自貿港內投資便利化的發展，都需要以負面清單模式作為基礎進行。

負面清單模式作為外資準入模式中的一種，是在國際貿易與投資協定談判中所采用的準入談判的方式。負面清單模式最早體現于美國在二戰后，與歐洲國家如法國、荷蘭、瑞典等國家簽訂的《友好通商航海條約》中。之后在美國與加拿大、墨西哥簽訂的《北美自由貿易協定》(NAFTA)中，又有了更進一步的發展。負面清單是指在外資準入前限制或禁止外資做什么的清單，不在清單范圍內的內容和項目則是被允許的。因此，負面清單模式通常又稱為“準入前國民待遇+負面清單”管理模式。

在自由貿易區和自由貿易港推行負面清單管理制度，是近年來中國在投資自由化和便利化方面的最新實踐，進一步對標國際標準。負面清單制度的推行，也是中國政府在簡政放權、進一步轉變管理模式的重要體現，有利于減少權力尋租的現象，既體現了做未被法律所禁止的事情的自由，也體現了對法律未授權的事情的限制。對于清單限制措施的慢慢放開，也有利于保障我國產業安全，優化產業結構，增強對外資的吸引力，提高經濟開放程度。

二、自貿港負面清單國際經驗總結

目前，亞太地區已經成為自貿港建設的代表地區，該地區在當今世界貿易和航運中具有重要地位。香港、新加坡、迪拜等發達地區，是其中最著名的代表。在亞洲，負面清單首次被采用是在《新西蘭與新加坡更緊密經濟關系協定》中。新加坡和日本最早在亞洲地區推行負面清單模式，特別是新加坡。選擇香港、新加坡較為發達地區和國家與印度尼西亞和菲律賓等發展中國家的自由貿易港負面清單制度進行分析，對建設海南自貿港有較大的借鑒意義。

(一)香港地區自貿港的負面清單制度

香港一直是堅持自由和開放的貿易政策的代表性地區。香港始終追求國際貿易的自由化，對于貿易保護主義持反對態度。香港特別行政區政府特別歡迎外資的進入，為外資準入提供了良好的投資環境。目前根據香港的現行法律，沒有規定任何行業和領域禁止港外投資者或私人的參與，也沒有相關規定對控股比例進行限制。但是其對金融、電訊、公共運輸、公用設施及部分大眾媒體等行業投資實行政府監管，對博彩業的管制也較為嚴格。自由的貿易政策和良好的投資環境對外資的進入有極大的吸引力，也是香港自由貿易港成功的關鍵。

(二)新加坡自貿港的負面清單制度

新加坡作為首個在亞洲實行負面清單制度的國家，在自貿港的管理上，一直采用的是“正面清單”與“負面清單”相結合的管理模式。新加坡負責投資工作的機構是貿工部。新加坡有著較為開放的投資環境，積極鼓勵和促進外國投資。在外資的行業準入上，新加坡僅對國防相關行業、個別特殊行業進行限制，但在外資領域如金融、保險、證券等特殊領域的準入上，仍然需要向主管部門進行備案。新加坡對外資銀行對本地銀行的持股比例進行了嚴格的限制。同時也將外資在新聞業、廣播業的出資比例，限制在分別不得超過百分之三十和百分之四十九。除了這些方面外，新加坡對外資沒有其他方面的股權比例限制。

(三)馬來西亞自貿港的負面清單制度

馬來西亞沒有統一的專門規范外資行為和活動的法典，對于外商投資的行為和活動，主要采取分散式立法模式進行管理，由多部法律共同對外商投資進行規范。馬來西亞對進入本國的外國投資者的限制，體現在投資范圍、商業投資形式以及持股比例等方面。在外商投資范圍方面，馬來西亞對外商投資的限制，主要集中在服務領域，但除去了國內較為成熟的服務業。該限制體現在：第一是較為嚴格的審核批準程序，需要經過多種部門的審核；第二是對業務范圍的限制，馬來西亞政府在法律服務領域對國外律師在本國執業的限制較為嚴苛。第三是對持股比例的限制。外商投資在法律服務、電信、金融、保險、直銷及分銷等行業的持股比例均有嚴格限制。一般外資持股的比例不能超過百分之五十或百分之三十。從2003年6月開始，在制造業領域，外商投資者投資新項目可以持有百分之百的股權。在2009年4月，馬來西亞政府為了能夠進一步地吸引外資，努力刺激本國經濟的發展，開放了八個服務業領域的二十七個分支行業，允許外商獨資，不設股權限制，并在2012年又逐步開放17個服務業分支行業的外資股權限制。

(四)印度尼西亞自貿港的負面清單制度

印尼在1989年就已頒布實施針對外國投資者的負面清單，并在1991年、1992年、1993年、1995年、1998年、2000年、2007年、2009年、2010年、2014年、2016年、2017年都對該負面清單內容進行了一定的修改。印尼的清單制度也經歷了從“正面清單”向“負面清單”的轉型過程，在2011年發布的經合組織研究報告中，也對印尼的負面清單制度給予了肯定評價。

財政部、能礦部和投資協調委員會是印尼主管投資的政府部門。根據2007年第25號《投資法》，國內外投資者可以自由投資任何營業部門，除非該領域已為法令所限制或禁止。印尼在2009年重新調整了外資政策，允許外國公司申請和持有礦業許可權；同時也向私營企業開放了電力投資領域；另一方面也放寬了電信、物流、教育、醫療等行業的外資準入。2014年調整外資政策，通過修訂投資領域的負面清單，放寬了對外資準入的限制。其表現為一方面擴大了外商投資的領域，開放了部分原先僅限當地投資的行業；另一方面對外資的持股比例要求放寬，在一些行業內外商可以控股。在清單中完全禁止類的產業有部分化學品、特殊交通設施和博彩業等，部分禁止類的產業有制糖、礦業和醫藥等。2016年又調整了外資政策，從投資負面清單的內容中可以看出，該清單移除了之前禁止的外資，一共涉及35個行業，外資可擁有的持股比例達到了百分之一百。印尼最后一次對負面清單的內容進行調整是在2017年。在此次調整中，印尼對原有的外商投資審查制度，進行了較大的變更。

(五)菲律賓自貿港的負面清單制度

菲律賓從1991年開始制定負面清單，是所有采用負面清單管理模式的國家當中唯一使用“負面清單”(negative list)名稱的國家。到目前為止，菲律賓已經發布了9輪的負面清單，屬于較早開始實施負面清單制度的發展中國家。菲律賓負責投資的部門是貿工部，貿工部下設有投資署，除此之外還有經濟特區管理委員會，由這兩個部門對投資政策進行管理，包括對外資政策的實施和管理。

菲律賓最開始是在《1991年外國投資法》中，對負面清單相關內容作出了規定。目前菲律賓的負面清單制度，主要包括了兩方面的內容，分為了A清單和B清單。其中A清單列出的內容是根據憲法和法律對外商投資比限制的領域，B清單列出的內容是依據國家安全等原則對外資投資比例進行限制的領域。菲律賓對清單A和非限制領域采用的都是登記備案制，僅對清單B保留事前審批程序，這極大地減少了外資準入風險和成本。同時菲律賓還將所有的投資領域分為了三類，分別是禁止投資、優先投資、限制投資三種領域。根據沿用至今的2015第十版清單內容，有11種行業不允許外資進入，絕大多數領域外國人權益不得超過百分之四十，以及還規定了外資不得超過百分之二十、百分之二十五和百分之三十的領域。在銀行業的開放度方面，在2014年7月以前，只允許外資銀行購買或擁有本地銀行百分之六十的股份，允許設立分行。但隨后菲律賓國會又通過了新的外資銀行法修正案，全面開放了外資準入和經營范圍。

菲律賓負面清單還有一個特點在于其規定了“過渡期”制度。根據《1991年外國投資法》第8條和第15條的規定，外國投資“負面清單”分為過渡性“負面清單”與常規性“負面清單”兩種類型。過渡性“負面清單”在前，常規性“負面清單”在后，并且規定了過渡性“負面清單”的過渡期，當一定的過渡期通過后，常規性“負面清單”將代替過渡性“負面清單”。菲律賓的負面清單制度雖然列明了具體的投資比例和行業等限制，也列明了對其進行限制的憲法或法律依據，具有較高的透明度和法律規范性。但由于清單發布次數過多、內容過長而飽受詬病。

三、海南自由貿易港負面清單制度展望

海南建設自由貿易港，要立足本省歷史實踐和實際的地理、經濟、資源等情況，同時借鑒好國際上自貿港建設有利經驗，使其既能夠與國際自貿港建設接軌，又能有中國自由貿易港建設的特色和長處，符合中央對海南省的定位和要求。習近平總書記在4·13講話中指出，經濟特區要成為改革開放的重要窗口，要大幅度放寬市場準入，擴大服務業方面的外資準入，尤其是在金融行業的對外開放，為國內的外資準入創造更有吸引力的投資環境。由于國內尚未有自由貿易港建設的案例和經驗，建設海南自由貿易港，需要向已有的國際經驗學習借鑒，并結合海南自貿區建設總體方案推行負面清單制度。

(一)擴大負面清單透明度，列明法律依據

負面清單透明度是衡量一份清單制定得是否成功的重要標準，清單的透明度高，外商投資準入的可操作性和可預期性強。如果一份清單的透明度較低，那么它將直接影響外國投資者對本國相關領域的投資積極性。在美國簽訂的BIT中均有透明度條款的規定，菲律賓和印度尼西亞發布的負面清單飽受詬病的原因也在于清單過長，清單的透明度仍有待加強。透明度原則要求制定更加清晰的清單，特別是在清單中所使用的術語方面，它的內涵和外延都應當明確。并且在可能的情況下，提供與該清單相配套的指南。同時，清單內要附明實施限制和禁止外資準入的國內法律依據，向香港、新加坡等地區和國家學習，對國內法律法規進行完善，為外資的準入營造良好的法治化、國際化、便利化的營商環境，提供一個公平開放統一高效的市場環境。今年3月15日，第十三屆全國人民代表大會順利召開，會議通過了《中華人民共和國外商投資法》，該法案的通過，改變了我國無統一的對外商投資進行規制的法律的現狀，實現“三法合一”，該法將在2020年1月1日施行。《外商投資法》對外商概念進行了界定，將準入前國民待遇加負面清單管理制度以法律的形式確定，并規定負面清單由國務院發布或批準發布。海南省政府要嚴格依照該法對外商投資進行管理和規制。

(二)提高負面清單開放程度

負面清單的開放程度在一定意義上，能夠反映一國對外開放水平的高低。冗長的負面清單不僅無法起到擴大對外開放的效果，反而容易給外商投資者帶來抵觸的心理情緒。負面清單的制定要合理、精簡，能夠令投資者一目了然，增強外商的投資興趣。海南自貿港負面清單建設，根據國務院印發的海南自貿區總體方案的要求和指示，要大幅放寬對外資的市場準入的限制，對于海南省內的高新技術產業、現代農業和服務業領域，要繼續深化對外開放。對于島內的其他重點領域，如互聯網、文化、金融、航空、海洋經濟、種業、醫療、教育、旅游、電信、新能源汽車制造等要加大開放力度。同時可借鑒菲律賓和上海自貿區負面清單中設置過渡期的做法，逐步放寬和取消準入限制，既可以保護本國尚未成熟的企業，也給了外商投資者可控的投資預期和投資空間。

(三)采用國際標準對行業進行分類

海南自貿港負面清單要對標國際標準，在行業分類上應根據國際上多數國家的實踐采用聯合國統計署給出的臨時中央產品分類(CPC)。采用國際統一行業分類標準對負面清單內的不同行業進行分類，有助于減少外商投資者因行業分類標準不統一而產生的投資阻礙。雖然目前我國自貿區負面清單準入的行業仍然以《國民經濟行業分類》為依據進行分類，但為了使海南自貿港的建設更加開放和國際化，可以考慮直接采用CPC進行分類和編碼。

(四)增強政府事中和事后監管力度

在自由貿易港采用準入前國民待遇與負面清單相結合的管理模式，通過將外資準入核準制改變為備案制，在很大程度上減少了政府事先的監管力度，方便外國投資者進入本國經濟領域進行投資建設，是我國政府深化“放管服”改革的重要體現。但若只是一味地降低準入門檻、簡化準入程序，而不對其加以監管，則容易導致外商投資的混亂和無序。在監管方面，海南自貿港建設要加強對風險防控體系的建設，通過強化企業投資經營中的事中和事后的監管，維護好外商投資準入的經濟秩序，應當由市場自由調控的環節交由市場處理，應當由政府進行監管的部分，政府也應嚴格把控，為投資者營造良好的營商環境。