地方高額債務背景下的PPP項目風險控制機制創新研究
——基于綠色金融視域

(云南大學 云南 昆明 650500)

一、我國地方政府債務背景

(一)我國地方政府債務的現狀。

隨著經濟的不斷發展，不可避免出現債務風險，也是對經濟復蘇造成影響的重要因素，我國金融危機后，針對地方政府發展提出了超過18億的投資計劃，在一定程度上增加了地方債務整體規模，且呈不斷增長趨勢。但是地方債務是具有兩面性，雖然拉動了地方民生的建設發展，也在經濟長期累積增長的過程中加大了債務風險。

財政部17日發布《2017年12月地方政府債券發行和債務余額情況》顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額164706億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務103322億元，專項債務61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務17258億元。

(二)我國地方政府高額債務產生的原因

二、PPP項目在我國的推行情況

(一)PPP模式的內涵

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

(二)我國大力推行PPP項目的原因

PPP模式有利于推進基礎設施及公共服務的發展，在全世界的應用已經成為一種趨勢。近年來，國家完善政府采購法制建設，深入推進預算體制改革，積極推廣PPP模式，防范地方債務風險，逐步推進經濟轉型，努力建設統一開放、競爭有序的市場體系，也有利于促進市場在資源配置中的決定性作用。

(三)PPP項目在我國的推行情況

近年來，在國家的積極推行和政策支持下，我國政府和社會資本合作(PPP模式)漸漸得以發展，而該模式在國外已經得到了普遍的應用。

現今，我國仍處于社會主義市場經濟階段，若只是依靠政府來獨立運作公共基礎設施建設項目，肯定會遇到與相類似的國外政府種種問題，例如周期較長,使投資費用增加；貸款人和投資方的風很大,很難有轉圜的余地，使融資關系不融洽；機制不健全,使得私人企業引進先進技術和管理經驗的積極態度轉變為消極。

2014年以來，國家積極推動PPP模式，不但豐富了政府采購內容，而且推進了國內投資體制的改革。在制度上，明確了地方可以適度舉債、保障PPP項目財政支付能力，對地方舉債事項推行限額制，地方政府PPP項目財政支出能力與地方政府一般公共預算支出掛鉤。在金融支持上，鼓勵依據項目特許經營權融資，推廣國家政策性銀行支持PPP模式。

三、PPP項目對我國地方債務的影響

(一)PPP項目過盛造成地方高額債務的原因

1.國家對PPP項目給予財政獎補政策。財政部獎補政策依據：財政部《普惠金融發展專項資金管理辦法》的通知(財金〔2016〕85號)文件

省財政廳獎補政策依據：《云南省財政廳關于印發<云南省政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法>的通知》(云財金〔2016〕54號)文件

2.PPP模式成為新的融資渠道。在地方政府面臨債務壓力加大和大規模基礎設施建設資金需求存在較大缺口的背景下，發改委和財政部出臺推廣運用PPP模式的相關政策，PPP模式立刻被地方政府當作新的融資渠道，甚至被當作緩解債務壓力“甩包袱”的手段。一些地區推出PPP項目時并沒有考慮項目是否滿足對社會資本開放的條件、收益與風險是否匹配等，盲目推出；有的地方承諾支付高額回報或高額補貼，項目表面是社會資本參與，實為“名股實債”，甚至地方財政隱性“兜底”等。

(二)PPP項目選擇的影響

國家財政部提出PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，各級相關部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。國家發展改革委員會認為，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

2015年12月22日，一個陽光不算太充裕的日子，我們走進了這所學校。走進校園的感覺不算太好，或許來得太早，校方的接待人員還沒有來到學校門口，我們進入后在等待。校園的建筑給我第一眼的感覺，不算太美，主色調也不是特別的鮮艷、活潑。

(三)PPP項目投資管理方法的影響

在國家大力推行PPP模式的趨勢下，各地方政府的PPP項目已經開展，但相應的投資管理方法不能與其開展進程相適應，許多政策制度較為落后，在國家對邊疆區域大力扶持的境況下，地方財政預算體系也未進行同步改革，導致相關投資機制不匹配、項目管理混亂不合規的情況，從而增加地方政府債務。

四、地方政府巨額債務的應對策略

(一)PPP項目中的常見風險和風險控制策略

1.PPP項目風險識別。項目識別的風險主要有技術風險、資金風險、工程風險、政策風險、外部協作條件風險、社會風險、最低車流量風險、邊界經營條件風險、其他風險。

2.風險控制策略。(1)依法簽訂PPP項目合同。(2)建設回購保障機制。(3)加強對項目的監管力度。(4)強化中介機構的作用。(5)做好資金的統籌工作

(二)PPP項目風險控制機制改革分析

在國家公共基礎設施建設進程不能受阻的前提下，唯有對PPP項目的風險控制機制進行改革，在原有的風險控制基礎上規范項目申報和項目審批程序，強化預算管理分析與控制，建立PPP模式的績效評估機制，加強國家審計和地方審計對項目的全過程監督，才能更有效地進行風險管控，降低地方政府債務，緩解地方政府債務壓力。

(三)結合PPP項目風險控制應對地方債務危機的策略

1.規范項目申報和項目審批程序。規范PPP項目審批，慎重安排政府補貼。以PPP項目化解地方政府性債務風險實質上是將政府債務后置和分散化，而這類偽PPP項目的粗放運作，難以實現改善公共服務的目的，項目缺乏合理利潤支撐，可持續性堪憂，建議規范PPP項目審批，慎防偽PPP項目。

2.強化預算管理分析與控制。建立有效的預算分析制度，關注預算的執行進度和效果。通過預算分析會的形式進行信息交流和信息公開，找出發生異常情況或導致偏差的真正原因，在預算分析的基礎上，針對出現的問題進行協調，監督具體工作計劃的落實，逐步推行標準成本、目標成本、責任成本等管理方法，從而建立健全預算控制制度。

3.建立PPP模式的績效評估機制。推廣PPP在我國發展潛力巨大，但并非地方政府所有項目都要采用這類模式，需要依托績效評估等相關機制做出判斷，如以成本、期限、質量等指標作為衡量基礎，建立科學合理的PPP模式績效評估標準，同時參考專家學者、專業評估機構建議對PPP模式績效進行合理評估，便于對不同融資項目選擇適合的融資方式。

4.國家審計全過程監督項目。將PPP模式引入基礎設施項目的建設領域，對于緩解政府財政資金不足、提升項目管理效率和投資效率具有十分重要的意義。在國家治理視角下的PPP項目國家審計全過程監督，具有鮮明的創新性和時代性特征。按照五大發展理念，通過PPP項目全過程審計監督。為此，國家審計部門要從PPP政策貫徹落實情況、項目立項可行性、實施過程合法合規性、投資績效等多維度對PPP項目開展跟蹤審計和評價，具體涉及地方項目的PPP模式也應受到地方審計的監督與管控，降低地方債務風險。

五、總結

本文通過對我國綠色金融新模式-PPP模式對地方債務的影響進行分析，了解PPP模式為國家基礎設施建設帶來的益處，通過分析當前我國PPP模式應用的情況與各級地方政府負債之間的關系，文章最后提出結合PPP項目風險控制機制應對地方政府巨額債務的四點建議：強化預算管理分析與控制；國家審計全過程監督項目；建立PPP模式的績效評估機制；規范項目申報和項目審批程序。