城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的障礙和對策研究

(西南民族大學 四川 成都 600000)

一、問題的提出

隨著中國人口老齡化的加劇，我國城鎮職工基本養老保險撫養比也呈現逐步下降趨勢，1989年年撫養比為5.39：1，1997年下降為3.42：1，2005年下降為3.00：1，2016年下降到2.75：1，①由此可見，城鎮職工養老金面臨這愈來愈大的壓力，而實現城鎮職工養老保險的全國統籌是效緩解人口老齡化帶來的養老金壓力的有效措施。此外，十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”的目標，要求“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”。由此可見，實現城鎮職工基本養老保險全國統籌已迫在眉睫。

近年來，實現城鎮職工基本養老保險全國統籌問題受到愈來愈多的學者關注，在其實現的必要性方面，楊俊(2013)認為全國統籌可以從根本上解決地區之間養老保險制度負擔比的差異所導致的一系列問題；鄭功成(2015)認為限制養老保險事業的原因主要是統籌層次較低；李常印(2018)提出實現養老保險的全國統籌可以提高養老保險基金的使用效率及實現其更好其保值增值；鄧大松(2018)就不利于勞動力自由流動、養老金調劑余缺、企業公平競爭方面指出未實現養老保險全國統籌的弊端。就其可行性方面，鄭功成(2010)指出我國目前已具備實現養老保險全國統籌的經驗、制度及理論基礎；李連芬、劉德偉(2013)根據全國統籌的收益-成本方面計算出，實現全國養老保險的全國統籌是可行的；董登新(2018)指出，我國全國范圍內的省級統籌為實現全國統籌提供了實踐基礎。就其建議方面，鄭功成(2008)指出，可以“三步變一步”直接實現養老保險全國統籌。由此看來，近年的來許多學者主要在養老保險實現全國統籌的必要性、可行性方面做出了研究，而在其實現全國統籌的障礙及對策方面研究研究較少，所以，本文主要對城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的障礙做出研究并對其實現提供相關建議。

二、城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的障礙分析

(一)各省養老保險基金收支結余差別較大，打擊基金結余較大地區積極性

由于我國長期實行中央制定城鎮職工基本養老保險政策，地方負責收發養老金的財政體制，我國各省市之間養老保險基金的收支結余差異較大，收支不平衡現象愈來愈嚴重。根據2018年統計年鑒可以看出，2017年各省城鎮職工基本養老保險結余情況差異較大，廣東(9245.1)、北京(4394.9)、江蘇(3730.8)、浙江(3709.8)、上海(2068.8)五省累計結余較多②。而湖北(751.6)、吉林(340)、青海(55.8)、黑龍(-486.2)等省市收不抵支，累計結余較少，黑龍江更是呈負數。而要實現城鎮職工基本養老保險全國統籌，要求全國各省需遵循全國統一制度規定收支養老金，按照統一的比例向中央上繳養老金，這意味著養老保險基金結余較多的省市需向中央繳納較多的基金，而養老保險基金結余較少的地區向中央繳納的基金較少，這必定會損害基金結余較多省市的利益，引起其不滿，打擊地方積極性，從而出現消極怠工情況。

(二)全國各省并未真正實現省級統籌，養老保險難以“一步”邁向全國統籌

2005年12月國務院發布《關于完善企業職工職工基本養老保險制度的決定》，提出了要加快統籌層次，實現省級統籌。到了2009年，人社部宣布全國31個省份和新疆生產建設兵團已建成養老保險省級統籌制度。可是，這種省級統籌只是名義上的，并沒有在全國范圍內真正意義上的實現，大多省份只是在省級政府建立了一個調劑金專戶。目前，只有北京、上海、天津、重慶和陜西，建立了統收統支的城鎮職工基本養老保險制度，真正實現省級統籌的省份，而其他省份只是建立了省級調劑金或其他制度。由此可以看出，雖然中央和各級政府一直致力于全面實現各省市的省級統籌，但由于長期以來的縣(市)統收統支制度，導致了同一省市各地城鎮職工養老保險繳費比例和繳費政策都不盡相同，各地繳費基數和繳費額度有較大差別，這給實現省級統籌帶來了極大的困難，省級統籌尚未實現，一步實現城鎮職工養老保險的全國統籌更是難上加難。

(三)各省市基本養老保險政策差異較大，難以打破原固有體系

由于我國長期以來實行的是縣(市)級統收統支的城鎮職工養老保險制度，真正實現省級統籌的省市并不多，就算實現了省級統籌，各省分的城鎮職工養老保險政策也并不相同。主要表現在三個方面：第一，城鎮職工養老保險企業繳費率不同。部分省市的企業繳費率低于國家所規定的20%，如浙江和廣東，兩省的比例為14%。第二，城鎮職工養老保險的繳費基數不同，國家雖對繳費基數的最低和最高繳費基數做出規定，但實際上，有很多省市并未完全按照此要求執行，比如四川和北京的最低繳費基數仍為在職人員平均工資的40%。③第三，城鎮職工養老保險的管理機構結構復雜，管理分散，各省市負責養老保險事物的機構不盡相同。由此可見，各省目前都擁有自己的城鎮職工養老保險管理體系，要實現職工養老保險的全國統籌，必然要打破各省市長久以來各自固有的養老保險體系，損害部分省市的利益，在實施過程中必定會遇到不小的阻力，協調好各方關系需要花費大量精力。

(四)增加中央財政壓力，中央和地方權責劃分困難

一般來說，在城鎮職工養老保險省級統籌的情況下，由各省市承擔各自省市的養老金的兜底責任，而一旦實現城鎮職工養老保險全國統籌，全國城鎮職工養老保險金的兜底責任就由中央來承擔了。也就是說，在實現全國養老金的調劑余缺后，一些省市的城鎮職工養老金仍出現收不抵支的狀況下，就要由中央進行財政補貼以補足缺口，這樣看來一定會在一定程度上增加中央的財政壓力。

城鎮職工養老保險全國統籌一旦實現，中央與地方政府的權責劃分會出現一定的困難。近年來，全國對城鎮職工基本養老保險的財政投入呈逐年上漲趨勢，財政支出愈來愈高，在城鎮職工養老保險實現全國統籌后，中央和地方政府財政對于投入比例的劃分需要考慮和衡量，中央對基金結余較多和結余較少省市利益的劃分也需要考慮和衡量的，歷史債務該如何處理，這些都是實現全國統籌過程中需要考慮的重點和難點。

三、阻礙城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的原因

(一)縣(市)級統籌實施時間過長，改革難度較大

建國以后，我國城鎮職工基本養老保險養老表現經歷了幾個階段，第一階段是計劃經濟時期(1951-1965年)，實行的是全國統籌模式；第二階段是我國社會保障荒廢停滯階段(1966-1983年)，實行的企業統籌模式，中央將統籌層次下放到企業；第三階段改革開放初期(1984-1997年)，實行的和行業統籌并存模式；第四階段是省級統籌建立階段(1998-2009年)，2009年人社部宣布全國31省市實現省級統籌；第五階段是省級統籌的完善和全國統籌的探索階段(2010年至今)④。縱觀城鎮職工養老保險的發展階段我們可以看出，長期以來我國的城鎮職工基本養老保險幾乎實施的都是縣(市)級統籌的模式，在省級統籌模式建立階段，實際上只有不超過三分之一的省份真正實現了省級統籌。所以各省市長期以來形成的慣有模式和利益格局是形成阻礙城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的原因之一。

(二)各地經濟發展不平衡

由于我國地域遼闊，各地自然資源和經濟資源分配不均，各省市的經濟發展水平并不相同，經濟發達的省份物質資源和人力資源豐富，人均收入水平高，在職員工數量遠遠多于退休職員，這就保證了足夠的城鎮職工基本養老保險基金來支持其城鎮職工基本養老保險制度的運行。而經濟不發達的地區人力資源和物質資源匱乏，人均收入并不高，退休人員大于在職人員，養老負擔較大，導致城鎮職工基本養老保險基金并不充足，基金結余較少甚至為負數，并不能有效支撐其城鎮職工基本養老保險制度的運行。一旦實現全國統籌，基金結余較多的省份需向結余較低省份進行轉移，這必定會引起結余較多省份的不滿。另一方面，由于經濟發展不平衡，各地平均工資水平也不相同，導致在確定統一的繳費基數方面很大困難。所以，我國經濟發展不平衡也是形成阻礙城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的原因之一。

(三)養老保險制度的碎片化和管理的分散化

目前，我國雖然有明確的關于城鎮職工養老保險的制度規定，但中央同時給予了各省市充分的自主權，可以根據自身特點，經濟發展狀況對相關政策進行調整或制定相關政策，這就導致了每個省市地區都擁有自己的養老保險制度，各省市城鎮職工基本養老保險政策差異較大，這就形成了養老保險的制度的碎片化，特別是在養老保險繳費率、養老保險繳費基數上并不統一，這對城鎮職工基本養老保險實現全國統一方面造成了極大的困難。再者，目前中國的養老保險管理機構數量龐大、結構冗雜，造成了管理分散化。各統籌機構間職責不清、分工不明、管理職能交叉，導致各地區負責養老保險征收的機構并不相同，這也形成了城鎮職工基本養老保險實現全國統籌問題上的一大障礙。

四、城鎮職工基本養老保險實現全國統籌的建議

(一)全面落實省級統籌，推行中央調劑金制度

2005年國務院首次發布文件提出“盡快實現省級統籌”，2007年1月，勞動和社會保障部、財政部發布《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，第一次明確闡述了“省級統籌”的重要意義和省級統籌標準(六統一)⑤。2009年人社部宣布全國31個省份和新疆生產建設兵團已建成養老保險省級統籌制度。可是，這種省級統籌只是名義上的，大多省份只是在省級政府建立了一個調劑金專戶，并沒有真正實現省級統籌，這對于實現全國統籌帶來了極大的阻礙，所以，各省份要加快落實城鎮職工基本養老保險“六個統一”促進省級統籌的全面實現，減輕全國統籌過程中的壓力。再者，在沒有實現省級統籌的基礎上直接一步實現全國統籌是不現實的，所以，可以大力推行中央調劑金制度，縮少各省分之間的養老金收支差異，進一步實現養老保險金調劑余缺的功能，均衡各地養老負擔，從而逐步實現城鎮職工基本養老保險全國統籌。

(二)抑制經濟發展不平衡，強化職工基本養老保險全國統籌的經濟基礎

一個地方的經濟發展水平決定了一個地方的人均收入和勞動力數量，經濟發展較好的省份有較高的人均收入水平和較多的年輕勞動力，養老負擔較小，在質量上和數量上保證了其擁有充足的養老保險基金收入，基金結余較多。而經濟發展較差的城市正好相反，其人均收入較低，年輕勞動力很多選擇外出務工，養老壓力較大，職工基本養老保險基金收入較少，導致累計結余較少。由此而造成的各省城鎮職工基本養老保險基金的收支結余差異較大會給全國統籌帶來極大的困難。因此，需大力發展各地區經濟，因地制宜，促進區域經濟和諧發展，經濟發展較差地區大力推行引進優惠政策，引進人才，這樣不僅促進當地經濟發展，還可以吸引勞動力，增加養老金繳費基數，減輕養老負擔，從而解決經濟不平衡問題，強化城鎮職工基本養老保險全國統籌的經濟基礎。

(三)調整全國城鎮職工基本養老保險制度，加強中央監管力度

由于現階段我國各省市城鎮職工基本養老保險政策差異較大，我國養老保險的制度呈碎片化，尤其是各地養老保險繳費率、養老保險繳費基數并不統一，這對城鎮職工基本養老保險實現全國統一方面造成了極大的困難，因此，我國應建立統一的城鎮職工養老保險金制度，統一全國各地的繳費率、繳費基數及基金收繳機構，加強中央對各級政府的監管，全面落實中央政策。將養老保險的各地、各級經辦機構重新以系統整合，形成全國性、獨立化的專業管理體系。中央養老保險經辦機構負責制定全國范圍內養老保險基金的收支預算，統一使用和管理。養老保險經辦機構實行垂直管理和統一的城鎮職工職工基本養老保險制度是實現全國統籌制度改革的制度保障，有助于養老保險基金實現全國統收統支。為城鎮職工基本養老保險實現全國統籌打下堅實的基礎。

【注釋】

①鄧大松，薛惠元.城鎮職工基礎養老金全國統籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，2018(7)：103-112.

②中國統計年鑒2018

③李常印.養老保險全國統籌的必要性及面臨的主要難題[J].中國人力資源社會保障，2018(3)：19-20.

④鄧大松，薛惠元.城鎮職工基礎養老金全國統籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學學報(哲學社會科學版)，2018(7)：103-112

⑤董登新.盡快實現養老保險全國統籌[J].中國社會保障，2018(1)：42-44