論環(huán)境治理視野下的國家環(huán)境保護義務

(華中師范大學法學院 湖北 武漢 430079)

一、環(huán)境保護視野下傳統(tǒng)私法調整方式的困境

面對日益惡化的環(huán)境問題，在上世紀末本世紀初的近十年里，生態(tài)保護的民事救濟手段始終被學者們寄予厚望。一些學者倡導通過把環(huán)境權細化為民事權利的方式，將環(huán)境利益具體為民事權利，環(huán)境侵害轉換為民事侵害，從而使環(huán)境保護工作得到民法上的救濟[1]。以綠化民法典的路徑[2]，使環(huán)境治理得到民法上的制度支持與私法上的邏輯皈依。此外，有學者寄希望于將環(huán)境侵害納入環(huán)境侵權法之范疇，采用環(huán)境侵權民事賠償的方式解決環(huán)境侵害問題。

傳統(tǒng)私法中抽象化的“經濟人”假設因其忽視了現(xiàn)代環(huán)境破壞的諸多特殊之處。首先，就生態(tài)侵權而言，實踐中對環(huán)境污染、生態(tài)破壞更多的是大集團、大企業(yè)以及政府不當的公權力行使所導致的環(huán)境破壞。傳統(tǒng)私法對不同主體平等、均質的制度想象，已無法兼顧環(huán)境侵權中的特殊問題。其次，財產權神圣、意思自治對國家公權調整的天然排斥。

二、國家環(huán)境保護義務的理論辨析與證立

生態(tài)環(huán)境具有鮮明的公共物品屬性。一般認為，公共物品是由公共部門所生產、提供的，并由全體社會成員免費使用的產品，其在消費層面上具有非排他性和非競爭性[3]。與“公地悲劇”中的公共牧場一樣，生態(tài)環(huán)境同樣具有公共物品的共同屬性。作為人類生存棲息之地，生態(tài)環(huán)境在享用上具有不可分割性和非競爭性，以及受益的非排他性，是典型化公共物品的一種。因此，基于環(huán)境的公共物品屬性，社會中的單個人難以對其進行有效的供給，國家的適當介入必不可少。

伴隨近些年來公共治理的社會化路徑之濫觴[4]，環(huán)境資源領域中的“公地治理”“公共池塘資源”“公共財產制度”均被賦予了公共參與的“時代特征”。然而，環(huán)境治理的社會化路徑亦應進行進步的界分，即應將其分為兩個階段，第一階段為環(huán)境社會化治理的國家主導階段，第二階段為環(huán)境社會化治理的社會主導階段。就我國目前的社會實際而言，應屬于前一階段[5]。

三、國家環(huán)境保護義務的基本型塑與制度實現(xiàn)

(一)國家在環(huán)境治理中的主導性法律型塑

隨著秩序國家向給付國家的轉變以及現(xiàn)代國家任務的變遷，政府早已從“守夜人”的角色中轉身，于服務型政府理念以及西方顧客理論的輻射下，更多強調其在公共事務領域所扮演的積極角色。國家作為良好生態(tài)產品的提供者，為了保障社會成員與環(huán)境有關的利益訴求，維護良好的環(huán)境質量，負有對環(huán)境領域的“市場失靈”進行矯正，保護生態(tài)環(huán)境的法定職責。在法學視角下探尋環(huán)境問題的法律解決方案，應該以“國家環(huán)境治理”的概念取代“環(huán)境權”的概念，以國家的公權介入突破傳統(tǒng)私法調整困境。

(二)國家主導下多元主體共同參與的多元理論依據

隨著我國環(huán)境保護的目的、價值取向、立法原則和制度構建等逐漸發(fā)生了一系列重大的變化，人們運用“經濟人”外部性和政府管理等理論揭示了生態(tài)環(huán)境不斷惡化的原因，這些理論也為我國環(huán)境治理“多元協(xié)同”的法治路徑打下了堅實基礎。首先，基于“外部性”理論，隨著大工業(yè)生產方式的不斷強化，導致市場主體追逐利潤的手段對社會的危害性持續(xù)凸顯，并帶來難以消除的不利后果。其次，政府也往往由于客觀信息不足、能力有限；認知失誤、決策不當；執(zhí)法責任缺失，甚至出現(xiàn)濫用職權、謀取私利等現(xiàn)象。第三，“經濟人”的假設也可有效地說明人的“利他”行為和國家組織等的“自利”和“公益”的兩重性問題。第四，環(huán)境公共信托理論通過確立環(huán)境資源的社會公共財產屬性和雙重所有權屬關系，明確政府作為管理保護環(huán)境資源的法律責任主體。第五，政府和市場的“雙重失靈”，使得公眾參與具有了環(huán)境治理的重要功能。

(三)構建國家主導下多元主體共同參與的環(huán)境法律制度體系

簡單依循國家中心主義的環(huán)境治理進路，始終面臨著規(guī)制俘獲、權力尋租等“政府失靈”困局[6]。指向環(huán)境治理問題的法律制度構建應圍繞國家主導下多元主體共同參與這一主線展開。環(huán)境治理視域下，構建國家主導下多主體共同參與的環(huán)境法律制度體系需要經由如下路徑予以實現(xiàn)：第一，在宏觀層面，明確國家在環(huán)境治理中的“元治理”定位。就環(huán)境法的實施而言，規(guī)范行政權力、強化國家義務、維護公共環(huán)境利益是未來環(huán)境法的重要發(fā)展趨勢。政府作為我國環(huán)境公共治理的重要主體之一，必須承擔起應有的職責，政府環(huán)境責任法制化則是重要的依托條件。合理界分中央與地方人民政府的環(huán)境權責的基礎上，考慮法治政府觀念的塑造以及政府環(huán)境責任法律規(guī)范體系的構建[7]。第二，在國家機關職權配置問題上，堅持環(huán)境行政的優(yōu)先地位。在環(huán)境法領域，國家環(huán)境義務的履行主體即立法機關、行政機關和司法機關，應當在各自的職權范圍內履行國家環(huán)境保護基本義務，將其體現(xiàn)到立法、司法和執(zhí)法工作中。在各項制度構建中堅持環(huán)境行政的優(yōu)先地位以及環(huán)境司法的后續(xù)保障性功能[8]。第三，完善公眾參與環(huán)境治理的制度建設。從我國的立法理論和立法實踐出發(fā)，可以授權有立法權的部門和地方在上位法規(guī)定的基本原則、基本制度和基本精神范圍內，通過出臺部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等形式，根據實際情況對公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的權利、范圍、方式、渠道、程序、內容等作出具體詳細的規(guī)定。第四，構建科學的環(huán)境治理體系，要以企業(yè)為主體。完善排污權交易制度和排污收費制度，明確排污權交易主體，規(guī)范排污權交易程序，出臺相應的交易規(guī)則和交易制度。構建市場化多元投融資機制，采取投資獎勵、補助、擔保補貼、貸款貼息等多種方式調動社會資本參與環(huán)境治理和生態(tài)保護。第五，在環(huán)境治理過程中，需要社會組織和全社會力量共同參與。制定相關的政策法規(guī)，加強環(huán)保社會組織的依法自治，鼓勵其組織更多的社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管。要根據“環(huán)境責任原則”，在社會生產和消費的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)“利用者補償、污染者付費、開發(fā)者養(yǎng)護、破壞者恢復、受益者最終承擔”，建立清潔生產制度，設計一些獎勵或優(yōu)惠制度，來激勵“經濟人”自覺地采用環(huán)境友好、保持和提升生態(tài)利益的行為。