環境影響評價啟動標準的國際法研究

(武漢大學國際問題研究院 湖北 武漢 430072)

環境影響評價是指分析、預測和評估規劃活動可能造成的環境影響，列明預防、控制或減輕不良影響的措施，提出更好的替代方案，并跟蹤評價結果實施的一項預防性程序。繼1969年美國《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)首次規定了環境影響評價規則之后，世界各國紛紛效仿，逐漸制定了本國的環境影響評價法律法規，迄今已有超過100個國家在國內立法中納入了環境影響評價規則。在國際法上，越來越多的國際條約和軟法性文件規定了環境影響評價制度，既包括傳統的和也包括新興的國際法領域。國際司法機構也數次在判決或裁決中提及環境影響評價。環境影響評價制度已經成為一項習慣國際法。

當存在跨界損害可能時，環境影響評價既是部分國際環境法原則的應有之義，也是履行國家義務的必然要求。環境影響評價的一項重要內容是，在規劃活動實施之前，分析其可能對環境造成的重大不利影響。從這個角度看，環境影響評價是風險預防原則的直接要求，為了預防重大環境損害，需要盡早發現規劃活動對環境的不利影響。不損害國外環境責任原則(無害使用原則)要求，任何國家都不能在其領土范圍內實施危害別國環境的行為。為了防止發生嚴重的跨界損害，必須進行環境影響評價，并有針對性地采用預防措施。因此，環境影響評價也構成了謹慎義務的一部分。另外，根據國際合作原則的要求，當規劃活動可能對鄰國的環境造成損害時，一國有義務及時通知鄰國，并與其協商。只有對規劃活動的環境影響有充分的掌握才能切實履行通知、協商的義務，因此環境影響評價也與國家履行通知、協商義務密切相關。隨著國際環境法的發展，環境影響評價也逐步成為實施代際和代內公平、可持續發展等原則的重要工具。

一、國際法對環境影響評價制度的規定

環境影響評價第一次走上國際法的舞臺，是在1972年聯合國人類環境會議上。但是，由于發展中國家擔心發達國家以環評遏制其發展，該條最終并未被納入《斯德哥爾摩宣言》之中。只有宣言的14、15條原則運用了環境影響評價的邏輯基礎，強調合理規劃(rational planning)是緩和經濟發展與環境保護的重要工具，在城市化進程中運用合理規劃規避嚴重的環境損害，以求獲取最大的社會、經濟、環境效益。之后的一些軟法類文件也進一步推動了環境影響評價制度的傳播和發展。UNEP自1983年起擔負起環評國際立法的任務，聯合國大會于1987年通過了其制定的《環境影響評價的目標和原則》。這一文件環境影響評價也只做了框架性的規定，主要是對國家的環境影響評價實踐進行指導和建議，具體操作需要參照各國國內法的相關規定。此外，世界環境與發展委員會于1987年發布了《我們共同的未來》，首次將環評與可持續發展密切關聯在一起。1992的《里約宣言》將環評納入可持續發展之中，并強調了環評的跨國性和公眾參與性。

1982年《聯合國海洋法公約》是第一個將環境影響評價納入其中的國際條約。第206條規定：各國如有合理根據認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行范圍內就這種活動對海洋環境的可能影響作出評價，并應依照第205條規定的方式提送這些評價結果的報告。公約關于環評的規定具有明顯的框架性，其啟動方式以活動規劃國為主導，而且環評程序的具體操作也主要依賴國內法。為解決這一難題，聯合國環境規劃署(UN Environment Program，UNEP)推出了區域海洋項目，地中海、波羅的海、黑海和里海等地區的國家紛紛簽訂區域海洋環保公約，并規定了更具可操作性的環評程序。海洋保護領域的相關立法推動了環境影響評價制度的發展。

隨后，國際法的其他專門領域也紛繼開始規定環境影響評價制度。1992年《生物多樣性公約》第14(1)條要求各締約國采取適當程序，就其可能對生物多樣性產生嚴重不利影響的擬議項目進行環境影響評估，以期避免或盡量減輕這種影響，并酌情允許公眾參加此種程序。根據1992年《聯合國氣候變化框架公約》第4條，所有締約方履行共同但有區別的責任，在它們的社會、經濟和環境政策及規劃活動中，盡量考慮其對氣候變化的影響，并通過環評等程序減少它們為了減緩或適應氣候變化而進行的項目或采取的措施對經濟、公共健康和環境質量造成的不利影響。1997年《聯合國國際水道法公約》第12條闡明，水道國在計劃采取可能對其他水道國造成重大不利影響的措施之前，必須向相關國家發出通知并附有關的技術數據及資料(包括一切環評結果)。1991年《關于環境保護的南極條約議定書》第8條第2款規定，各締約國應保證在規劃階段實行附件一所確定的評價程序，以便根據南極條約第7條第5款需事先通知的并且就依據科學研究計劃在南極條約地區所從事的任何活動：在南極條約地區的旅游及一切其他政府性和非政府性活動，包括與此相關的后勤支援活動作出決定。

除了這些專門領域的環境影響評價制度，一些區域性的條約也有關于環境影響評價的規定，其中最重要的就是1991年聯合國歐經委的《跨境環境影響評價公約》(埃斯波公約)。雖然《埃斯波公約》的締約方僅涵蓋歐經委的成員國，但是目前已有42個國際法主體加入該公約，其中包括歐共體。該公約對環境影響評價的國際法建制具有重大影響。公約的締約目的是通過采取合適有效的措施預防、減少、控制規劃活動產生的嚴重跨境環境損害。因此，根據公約第2條的規定，如果締約國管轄范圍內的某項活動有可能產生顯著不利的跨界環境影響(significant adverse transboundary impact)，該締約國則必須進行環境影響評價，還應將活動可能造成的跨境影響通知潛在的受害國，并與其協商。

事實表明，自六七十年代誕生以來，環境影響評價已經得到各國的廣泛實踐和法律確信，成為了習慣國際法。2011年，聯合國海洋法法庭也在“國際海底開發活動中擔保國的責任和義務”咨詢案中指出，環境影響評價不僅是《海洋法公約》下的一項義務，也是國際習慣法下的一般義務。

二、國際法對環境影響評價啟動標準的規定

雖然環境影響評價已經成為一個習慣國際法，但目前還沒有一個編撰了環境影響評價的全球性國際公約，大部分國際條約都只對環評作了粗略的規定，其中《埃斯波公約》和《關于環境保護的南極條約議定書》的環評規定比較詳盡，下文將重點分析這兩個條約對環境影響評價啟動標準的規定。

(一)《埃斯波公約》

《埃斯波公約》第2條第3款和第5款規定了兩種啟動環境影響評價的路徑。根據第2條第3款的規定：“發起方應保證，在做出決定授權或開展附件一所列舉的可能造成顯著不利的跨界環境影響的擬議活動以前，依照本公約的規定進行環境影響評價”。第一種啟動路徑即，擬議活動若屬于公約附件一所列舉的可能造成顯著不利的跨界環境影響的活動，則須直接實施環境影響評價。公約附件一所列舉的擬議活動共計17種，可分為兩類：高污染的設施、工程和活動，以及改變環境的大型工程和活動。

公約第2條第5款規定：“在任何一個有關方倡導下，有關各方都應當加入討論未列入附件一的一項或多項活動是否可能會造成顯著不利的跨界環境影響，以及是否應按照附件一所列活動同樣對待。如果這些有關方認為如此，則應以這種方式對待這些活動。在附件三中列出了識別顯著不利環境影響的一般準則。”第二種啟動路徑即，若擬議活動沒有落入附件一規定的范疇，則需要有關方一起討論決定該活動是否具有造成顯著不利的跨界環境影響的可能。如果存在這種可能，則需要啟動環境影響評價。

公約附件三對如何斷定顯著不利環境影響的一般原則和方法作出了專門規定：(a)規模：對于活動的類型來說為大規模的擬議活動；(b)地點：位于或靠近特殊的環境敏感區或重要環境區(例如根據《拉姆薩爾濕地公約》劃定的濕地、國家公園、自然保護區、具有特殊科學價值的遺跡或者具有重要的考古、文化和歷史價值的遺跡)的擬議活動；此外還有的擬議活動所處的地方會由于擬議開發活動的特點而可能對人口產生顯著的影響；(c)影響：具有特別復雜和潛在不利影響的擬議活動，包括那些對人類或對有價值的物種或生物產生嚴重影響的活動，威脅對受影響地區現有和潛在利用利益的活動，以及造成環境承載力不能維持的額外負擔的活動?？偟膩碚f，公約規定的環境影響評價的啟動標準即是確定擬議活動會造成“顯著不利的跨界環境影響”，這與大部分國際條約對環境影響評價啟動標準的規定類似。

(二)《關于環境保護的南極條約議定書》

《關于環境保護的南極條約議定書》按照擬議活動造成影響的大小和可能性進行分類，形成了一套有層次的漸進的環評啟動程序。根據議定書第8條第1款的規定，為事先評估下列第2款所述的擬議活動對南極環境或依附于它或與其相關的生態系統的影響，應遵守附件一的程序，并確定這些活動是否具有：(a)小于輕微或短暫的影響；(b)輕微或短暫的影響；(c)大于輕微或短暫的影響。

附件三規定了兩種環評程序，初步環境評價或全面環境評價，根據第8條規定分類標準，確定擬議活動應適用何種具體的環境影響評價程序。初始階段按照締約國國內程序加以考慮，若確定活動只具有小于輕微或短暫的影響；活動可立即進行。若確定活動具有輕微或短暫影響的可能，且未明確到達大于輕微或短暫影響的程度，則應準備初步環境評價。若初始階段的考慮或初步環境評價表明活動具有大于輕微或短暫的影響，則應準備全面環境評價。初步環境影響評價內容應涵蓋擬議活動的目的、地點、期限和強度，對替代方案的考慮，以及任何可能的影響，包括與其他現存的、擬議的活動的累積性影響。由此看來，達到“輕微或顯著影響”的標準即可啟動議定書規定的環評程序，考慮到南極地區獨特且脆弱的生態環境，需要選用較低的啟動標準才能更好地實現議定書簽訂的目的。

三、國際判例對環境影響評價啟動標準的闡釋

(一)2010年烏拉圭河紙漿廠案

國際法院2010年裁決的烏拉圭河紙漿廠案在環境影響評價規則的發展中是最具里程碑意義的宣示跨界環評規則性質的案件。

本案所涉爭端因烏拉圭授權在烏拉圭河邊建造紙漿廠而起，2006年5月4日，阿根廷向國際法院起訴烏拉圭，指控烏拉圭違反了雙方1975年簽署的《烏拉圭河規約》。在法院的判決中，法院依據環境影響評價是一般國際法的要求，解釋了《烏拉圭河規約》的相關內容。法院在判決書204段指出：“在國家擬議的工業活動可能對跨越邊界的地區，特別是對共享的資源，造成的重大不利環境影響的風險時，一般國際法要求國家進行環境影響評價”。

本案爭議雙方對是否應啟動環境影響評價并無異議，所以法院并沒有在啟動標準上做深入的分析，只在判決書203段闡明，環境影響評價的必要性，即擬議活動可能對共享資源造成損害或引發跨界環境損害。由此可見，在法院的觀點中，環境影響評價的啟動標準即是“可能對共享資源造成損害或引發跨界環境損害”。

在分析烏拉圭對選取的建廠地點的環評是否充足時，法院認為應該考慮烏拉圭河接收、稀釋和分散紙漿廠的排放物質的能力。根據1975年《烏拉圭河規約》關于水質標準的規定，法院認為在濃度水平方面，沒有證據表明Orion(Botnia)工廠的廢水排放超過了規約標準規定的限值。因為規約是基于對河流的脆弱性和接收能力的充分考慮才制定了水質標準，達到此標準應該視為對河流環境不會造成損害，所以烏拉圭的環評沒有違反規約的規定。這也從側面證明，法院堅持的觀點是，沒有發生環境損害的可能性時，就不需要啟動相應的環境影響評價。

(二)2015年哥斯達黎和尼加拉瓜兩案

2015年，國際法院就“尼加拉瓜在邊界地區進行的某些活動”及“哥斯達黎加圣胡安河沿線修建道路”兩案作出了判決，重申了烏拉圭河紙漿廠案關于環境影響評價義務的判決，并對環評的具體規則作出了進一步的解釋。

2010年11月18日，哥斯達黎加在國際法院起訴尼加拉瓜，稱后者在兩國爭議的邊境地區進行軍事入侵、疏浚運河等活動侵犯了哥斯達黎加的主權，并違反了國際環境法上的義務。第二年，尼加拉瓜起訴哥斯達黎加沿圣胡安河修建道路侵犯了尼加拉瓜的主權，造成了環境損害，違反了條約義務。2013年，法院將兩案合并審理。

法院在判決書104段中闡明，為了履行其在防止重大跨界環境損害的謹慎義務，一國必須在開展可能對另一國的環境產生不利影響的活動之前，確定活動是否存在重大跨界損害的風險，這也決定了是否觸發環境影響評價。在154段進一步說明，法院認為對一項活動所構成的風險進行初步評估是一國可以確定擬議活動是否存在重大跨界損害風險的方式之一。

針對“尼加拉瓜在邊界地區進行的某些活動”案中尼加拉瓜是否違反了環評義務，判決書105段寫到，在審查了案件檔案中的證據，包括雙方提交的報告和雙方召集的專家提供的證詞之后，法院認為，2006年計劃的疏浚方案不會產生重大跨界損害風險，不論是對科羅拉多河的流量還是對哥斯達黎加的濕地。鑒于沒有重大跨界損害的風險，尼加拉瓜無需進行環境影響評估。

在“哥斯達黎加圣胡安河沿線修建道路”案中，因為沒有證據能夠證明哥斯達黎加修建道路的活動不會造成重大跨界損害，法院綜合考慮了工程的性質、規模和所處地的環境，以確定工程是否存在重大跨界損害的風險。法院認為，證據表明哥斯達黎加修建的道路規模大；并且沿河道路有超過一半的線路設計都距離圣胡安河很久，會對河流的流量造成不利影響；道路破壞了原來的植被，降低了當地抵御自然災害的能力；道路還會穿越哥斯達黎加境內一個具有國際重要性的濕地，并臨近尼加拉國境內的另一個受保護的濕地。因此，哥斯達黎加有義務進行環境影響評價。

四、對環境影響評價啟動標準的總結和反思

在環境影響評價制度產生后的半個世紀里，跨界環評的習慣規則在最近二十年里加快了形成的速度，越來越多的國際條約都納入了有關環境影響評價的規定，國際主要司法機構也分別在數個案件中反復確認了跨界環評義務的習慣國際法性質。我國也在實踐中實施了環境影響評價，《中華人民共和國環境影響評價法》于2003年9月1日起施行。這意味著我國不反對環境影響評價習慣國際法的地位，本著謹慎原則接受環境影響義務的約束。因此需要對環評的具體規則予以研究，包括啟動標準、評價內容和評價程序等，以適應環評義務的快速發展。

在環境影響評價啟動標準方面，大部分國際條約對環境影響評價的啟動標準都規定為“可能造成嚴重的環境損害”。一般來說，啟動環境影響評價需要證明擬議活動有造成環境損害的“可能性”，并且這種環境損害具有“嚴重性”?！蛾P于環境保護的南極條約議定書》關于環評啟動標準的規定則較為特殊，可能造成“輕微或顯著影響”就達到了環評的啟動標準。國際條約和國際判例在確定擬議活動是否達到啟動標準時，常參考擬議活動的規模、位置、影響等要素，實質上是在綜合評估活動的影響力和環境的承受力。若影響力明顯大于承受力，則需啟動環境影響評價?？紤]到南極地區極其脆弱的生態環境，《關于環境保護的南極條約議定書》“降低”環評啟動標準是與當地的環境承受力相適應的。

但環境影響評價并非一次性行為，還需要后續的持續監測和評價。國際法院在烏拉圭河紙漿廠案中也指出，環境影響評價并非只需要在項目或活動開始之前進行一次，在項目的整個生命周期內，項目方都需要持續地評估項目的環境影響。那么是否所有的活動都需要持續地評估？持續性的環境影響評價是否有獨立的啟動標準？這些問題的解決都有待實踐的進一步的發展，以及相關研究的繼續跟進。