論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的完善
——以首例跨行政區(qū)劃管轄的檢察機關(guān)提起行政公益訴訟案件為視角

(華中師范大學法學院 湖北 武漢 430079)

2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》對行政公益訴訟作了初步規(guī)定，全國范圍內(nèi)各試點的檢察機關(guān)就此展開了行政公益訴訟的探索工作。自開展試點工作以來，全國各地行政公益訴訟取得了一定進展，甚至出現(xiàn)了跨行政區(qū)劃管轄的檢察機關(guān)提起公益訴訟的典型案件。這對于進一步探索確立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度具有重要意義。

一、典型案例

在貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案中，丁旗鎮(zhèn)政府將位于鎮(zhèn)寧縣與六枝特區(qū)交界處的原龍巖飛機制造廠用地后山地塊約5畝場地作為丁旗鎮(zhèn)生活垃圾臨時堆放場。2015年11月，六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院向丁旗鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議書。因丁旗鎮(zhèn)政府未按期進行回復，六枝特區(qū)人民檢察院作為公益訴訟人提起行政公益訴訟。2016年2月，丁旗鎮(zhèn)政府向龍灘村村委會發(fā)出通知，禁止該村傾倒垃圾，并組織人員、車輛將臨時堆放場的垃圾清運完畢。貴州省清鎮(zhèn)市人民法院一審判決確認丁旗鎮(zhèn)政府選址垃圾堆放場的行政行為違法；限丁旗鎮(zhèn)政府按照專家意見及建議繼續(xù)采取補救措施，確保該區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善。國家利益、公共利益關(guān)涉全體公民，為了合理使用和保護公共財產(chǎn)，公民才將管理權(quán)讓渡給國家。負有相應(yīng)監(jiān)管責任的行政部門，在受到各種因素的干擾下，特別是來自于各級政府和地方保護主義的干擾，可能未能依法履行職責而損害國家利益、公共利益。本案是全國首例由人民法院跨行政區(qū)劃管轄的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點案件，對環(huán)境公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃管轄，對于督促行政機關(guān)依法履職和保護生態(tài)環(huán)境具有積極作用。

關(guān)于提起行政公益訴訟的檢察機關(guān)作為原告的法理基礎(chǔ)，學界主要有：“公益代表人說”[1]，“法律監(jiān)督機關(guān)說”[2]，“公訴人說”[3]，“當事人說”[4]，“雙重身份說”[5]。公益代表人說指出，檢察機關(guān)代表公共利益提起訴訟。法律監(jiān)督機關(guān)說認為，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督法律的遵守和實施。公訴人說認為，檢察機關(guān)公訴權(quán)的涉獵范圍應(yīng)以是否屬于公益為標準，而不局限于對刑事犯罪的追訴。當事人說主張，檢察機關(guān)為行政公益訴訟的原告，同行政訴訟中原告的地位相同。雙重身份說主張，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中兼具法律監(jiān)督者與當事人雙重身份，是公益代表人說與法律監(jiān)督機關(guān)說的混合物。這些學說有交叉重疊之處，筆者采公益代表人說和法律監(jiān)督機關(guān)說雙重說。檢察機關(guān)之所以能夠作為行政公益訴訟的原告，就是因為檢察機關(guān)肩負著捍衛(wèi)國家利益和公共利益的職責，在國家利益和公共利益受到侵犯或有侵犯之虞時，檢察機關(guān)理由作為原告提起公益訴訟。但是社會組織和公民基于維護公共利益的目的也有權(quán)提起公益訴訟。因此公共利益說雖有一定道理，但不足以為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提起全部支撐。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。行政機關(guān)存在不作為或違法行為時，檢察機關(guān)有權(quán)站出來，檢察機關(guān)站出來的方式之一就是提起行政訴訟。這就是檢察機關(guān)能夠作為行政公益訴訟原告的最強有力的正當性所在。檢察機關(guān)處于獨立地位，代表國家監(jiān)督行政執(zhí)法活動，維護公共利益也具有正當性。我國行政公益訴訟剛起步，社會公眾提起訴訟的意識和能力較弱。檢察機關(guān)相較于社會組織、個人更具專業(yè)優(yōu)勢，背后又有國家財政的支持，對于行政公益訴訟這種缺乏回報的公共利益的救濟機制，能夠穩(wěn)定持續(xù)地擔負起責任。對于自然資源、公共財產(chǎn)的保護首先應(yīng)依靠行政主體，行政主體怠于行使行政管理職權(quán)，或違法失職、濫用職權(quán)，使得自然資源和公共財產(chǎn)受到不法侵犯的，由檢察機關(guān)代表國家提起行政公益訴訟。

其實從長遠來看，社會組織及其所代表的社會公眾才是行政公益訴訟的主力軍。行政公益訴訟尤其涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全問題的，社會組織也應(yīng)有權(quán)提起。符合條件的社會組織愿意提起行政公益訴訟時，檢察機關(guān)應(yīng)在調(diào)查證據(jù)方面給予支持。無社會組織提起訴訟的，檢察機關(guān)才應(yīng)主動向法院提起訴訟，以免公共利益長期處于受損或者受威脅的狀態(tài)。然目前行政公益訴訟領(lǐng)域，尚無法律明確賦予社會組織的原告資格，社會組織提起行政公益訴訟面臨的現(xiàn)實障礙也多于民事公益訴訟，檢察機關(guān)應(yīng)承擔起引導責任。筆者僅圍繞上述典型案例，就檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體范圍及職能完善進行探討。社會組織作為行政公益訴訟主體的情形非本文探討范圍。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的完善

(一)完善檢察機關(guān)角色定位

檢察機關(guān)要切實發(fā)揮好法律監(jiān)督機關(guān)的作用，扮演好行政公益訴訟人的角色。目前檢察機關(guān)以本部門為中心各自為陣的碎片化現(xiàn)象較為突出，行政公益訴訟僅靠檢察機關(guān)，其他機關(guān)不能協(xié)調(diào)配合的，將難以推動工作進展。

檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)怠于行使行政管理職權(quán)，或有違法失職、濫用職權(quán)現(xiàn)象的，應(yīng)及時發(fā)出檢察建議督促行政機關(guān)有關(guān)部門及時履行職責。涉及行政機關(guān)內(nèi)部兩個及兩個部門的，應(yīng)建議部門之間加強配合，聯(lián)合執(zhí)法，共同維護公共利益免受侵害。檢察機關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，公益訴訟人不同于普通訴訟當事人，檢察機關(guān)與訴訟無直接利害關(guān)系，而是代表公共益。不過檢察機關(guān)代表公益提起起訴是理想狀態(tài)，不能說明檢察機關(guān)任何訴訟請求都符合公共利益的需要，必須防止檢察機關(guān)借公益之名行干涉審判之實。必須厘清檢察機關(guān)在訴訟中的角色，檢察機關(guān)雖然具有公益訴訟人和法律監(jiān)督機關(guān)雙重身份，但此時二者有主次之分，公益訴訟人的身份是第一性的，法律監(jiān)督機關(guān)是第二性的。必須明確公益訴訟人的定位，從案件起訴到執(zhí)行，檢察機關(guān)都是以公益訴訟人的身份參與訴訟。

(二)拓展監(jiān)督主體范圍

就試點中提起行政公益訴訟的主體來看，主要是基層人民檢察院，被監(jiān)督的主體也主要是縣級人民政府的工作部門，且主要是針對縣級人民政府工作部門的不作為提起的訴訟。縣級檢察機關(guān)作為縣級人民政府的法律監(jiān)督機關(guān)，對于縣級人民政府的不作為，違法行政行為，有權(quán)進行監(jiān)督。

通常情形下，縣級檢察機關(guān)對縣級人民政府的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。但也存在如下情形，當?shù)匦姓C關(guān)未依法行使職權(quán)，個別地方行政官員，為了追求政績，片面促進經(jīng)濟發(fā)展和提高效益，犧牲當?shù)丨h(huán)境，無視黨中央“綠水青山才是金山銀山”的號召。更有甚者與地方企業(yè)“狼狽為奸”，當?shù)乜h級檢察機關(guān)未能及時發(fā)現(xiàn)這種危害公共利益的行為，或者發(fā)現(xiàn)后無所作為。其他地區(qū)的檢察機關(guān)在辦理業(yè)務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)當?shù)匦姓C關(guān)存在這種危害公共利益的行為，也有權(quán)發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行職責。但這不應(yīng)作為常態(tài)現(xiàn)象，其他地區(qū)檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象時，宜先與當?shù)貦z察機關(guān)取得聯(lián)系，由當?shù)貦z察機關(guān)發(fā)出檢察建議。當?shù)貦z察機關(guān)不作為時，再自行發(fā)出檢察建議。當?shù)匦姓C關(guān)不予糾正的，其他地區(qū)的檢察機關(guān)方能提起行政公益訴訟。例如，在燃燒煤矸石熏死大片森林跨區(qū)行政訴訟案中，公益訴訟人是宜昌市西陵區(qū)人民檢察院，被告是利川市林業(yè)局。這有利于打破地方保護，有利于督促行政機關(guān)及時、規(guī)范、全面地履行行政職責，修復受損的公共利益。在全國范圍內(nèi)均有示范性意義。

值得注意的是，行政公益訴訟案件的跨行政區(qū)劃宜限定在各省內(nèi)部，由省人民檢察院統(tǒng)一調(diào)度。超出本省范圍的，應(yīng)以省一級檢察院為單位進行對接，跨省的基層檢察機關(guān)不宜越過省人民檢察院直接對接，否則將可能擾亂各省內(nèi)部的法律監(jiān)督秩序。且省一級地方保護的情況是較為罕見的，我們有理由對省一級檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作持信任態(tài)度。

(三)拓展案件線索來源

試點范圍限定檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)危害公共利益的案件才能提起訴訟。對于跨區(qū)域行政公益訴訟案件，檢察機關(guān)如何履行職責？履行職責的主體是檢察機關(guān)所有部門還是民事行政檢察部門？這些都缺乏明確的規(guī)定。出于使受損或受到威脅的公共利益及時得到修復，宜逐步拓寬案源渠道，將檢察機關(guān)履行職責發(fā)現(xiàn)案件線索做擴大解釋。

首先，跨行政區(qū)劃的檢察機關(guān)在辦理業(yè)務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)危害公共利益的案件，可以直接發(fā)出檢察建議，也可以溝通當?shù)貦z察機關(guān)，宗旨就是督促行政機關(guān)依法行使職權(quán)。跨行政區(qū)劃危害公共利益的案件，多數(shù)情形是當?shù)貦z察機關(guān)未及時察覺公共利益受損或受侵害。跨行政區(qū)劃的檢察機關(guān)在辦理業(yè)務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)此類情形，宜與當?shù)貦z察機關(guān)取得聯(lián)系，由當?shù)貦z察機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)依法履行職責。少數(shù)情形是當?shù)匦姓C關(guān)未依法行使職權(quán)，導致公共利益遭受損害，當?shù)貦z察機關(guān)知情仍無所作為。為了及時恢復受損的公共利益，檢察機關(guān)可以直接發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)依法行政。拒不糾正的，提起行政公益訴訟，同時宜報送當?shù)貦z察機關(guān)的上一級檢察機關(guān)備案。如此，有利于防范和克服地方保護主義；其次，就檢察機關(guān)內(nèi)部而言，主體不僅是檢察機關(guān)的民事行政部門，還應(yīng)包括檢察機關(guān)其他部門。只要檢察機關(guān)各部門在辦理業(yè)務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)有危害公共利益的線索，均可以發(fā)出檢察建議，督促及時糾正；最后，履行職責中發(fā)現(xiàn)的線索，不僅包括檢察機關(guān)在處理自身業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的線索，還應(yīng)包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機關(guān)移送的案件線索和公民法人、其他組織控告申訴中發(fā)現(xiàn)的線索，因為檢察機關(guān)的重要職能是法律監(jiān)督，接受以上主體轉(zhuǎn)交的線索是履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是履行職責的應(yīng)有范疇。

(四)拓展案件范圍

2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和2017年《中華人民共和國行政訴訟法》修正案中均為嚴格限定行政公益訴訟的受案范圍，《辦法》中指出涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的，檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。修正案中指出涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的，檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全關(guān)系民生，是人民群眾最關(guān)心的問題。重點辦理這類行政公益訴訟案件，是對人民關(guān)切的回應(yīng)。國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓關(guān)系到我國社會主義國家的性質(zhì)，也是不容忽視的，我們必須竭力防止國有資產(chǎn)的流失。從《辦法》和修正案的態(tài)度來看，對于行政公益訴訟的受案范圍的規(guī)定都用了“等”字，行政公益訴訟在我國還是個“新生兒”，尚處于摸索成長階段，諸多問題我們尚不能摸清，局勢尚不明朗。但這不意味著其他領(lǐng)域公共利益受到侵犯時，檢察機關(guān)就無權(quán)提起行政公益訴訟。其他領(lǐng)域確實涉及不特定主體利益侵犯的，檢察機關(guān)也有權(quán)提起行政公益訴訟。筆者在此也建議國家出臺公共利益法，對公共利益的范圍作出界定，為行政、司法工作提供價值指引。

(五)設(shè)立巡回檢察部門

筆者之所以建議行政公益訴訟案件的跨行政區(qū)劃宜限定在各省內(nèi)部，跨省的基層檢察機關(guān)不宜越過省人民檢察院直接對接，主要是基于穩(wěn)定各省內(nèi)部法律監(jiān)督秩序的考量。司法“地方化”是司法改革的核心問題，最高人民法院設(shè)置巡回法庭也是為了克服“地方化”的弊病。最高人民檢察院可以考慮同樣設(shè)立巡回檢察部門，對跨省行政公益訴訟案件進行偵查、發(fā)出檢察建議、提起訴訟。巡回檢察部門隸屬于最高人民檢察院，人員、技術(shù)、經(jīng)費等由最高人民檢察院統(tǒng)一配置。

(六)將檢察建議作為常規(guī)手段

大量數(shù)據(jù)均顯示出檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議對行政機關(guān)的威懾力，絕大多數(shù)行政機關(guān)在接到檢察機關(guān)的檢察建議后，都能按期履行法定職責，訴前程序起到有效的監(jiān)督作用。北京市人民檢察院發(fā)出的訴前檢察建議，超過87%的行政機關(guān)迅速回復、主動整改，及時糾正違法行為或履行法定職責[6]；江蘇省人民檢察院，2016年辦理生態(tài)環(huán)境訴前程序案件116件，其中行政訴前程序84件，行政機關(guān)根據(jù)檢察建議依法履職59件[7]；湖北省人民檢察院，截止2018年1月76%的案件通過訴前檢察建議有效解決[8]；廣東省人民檢察院，2018年辦理訴前程序案件1343件，向法院提起公益訴訟95件[9]。

因行政違法行為或不作為致使國家利益或社會公共利益受損，檢察機關(guān)在查清事實的基礎(chǔ)上，可發(fā)出檢察建議，如果行政主體在一定期限內(nèi)予以糾正或及時履行職責，則檢察機關(guān)即無必要提起行政公益訴訟，以節(jié)約訴訟資源，減少訴累。不過，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是與行政違法行為的最后博弈。在這之前，如果行政機關(guān)能夠自行糾偏，改正自身行為，將節(jié)約大量司法成本。同時也可減少行政機關(guān)坐在被告席上的次數(shù)，以保全政府公信力。