論不動產錯誤登記登記機關的賠償責任

(湘潭大學法學院 湖南 湘潭 411105)

不動產錯誤登記在實踐中時有發生，但是在責任的性質認定是民事責任還是行政責任，適用程序上是適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序上法律并無明確的規定，學界爭議不斷。許多民法學者認為不動產錯誤登記登記機關的賠償責任應定性為民事責任，但由于意見未達成統一，在司法實踐中，當事人針對登記機關的錯誤，請求登記機關進行損害賠償在民事訴訟中會被駁回起訴①。

一、現行法律背景

2014年11月24日國務院出臺了《不動產登記暫行條例》規定不動產錯誤登記造成損失，按照《物權法》的規定承擔賠償責任。而《物權法》第二十一條對于登記機關如何承擔賠償責任并未有具體的規定，僅規定了因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可向造成登記錯誤的人追償。

正是由于這樣的法律規定，許多民法學者都認為不動產錯誤登記登記機關的損害賠償責任應是民事責任，否則無法解決登記機關與第三人共同侵權的問題。也無法解釋登記機關賠償后，向造成登記錯誤的人追償。

雖然根據《物權法》的規定，明確了房屋錯誤登記登記機關責任是無過錯責任，但實踐中由于登記機關屬于行政機關，在發生錯誤登記時，仍然是按照行政訴訟的程序進行訴訟，請求國家賠償。而國家賠償是過錯責任，而非無過錯責任，這就導致了矛盾的出現。當無法證明國家機關有過錯時，無法適用《物權法》的規定，真正讓房屋登記機關履行錯誤登記的責任。

但是目前，《不動產登記暫行條例》的頒布意味著不動產登記機關將逐步統一，并且保險賠償制度僅在我國的部分地區試點，離真正在全國范圍內普遍適用還需要很長時間。現在的賠償方式主要仍然是國家財產賠償。因此，損害賠償責任的定性和細化是有必要考慮到現行法律，社會觀念和司法實踐。也正是因為這樣，不動產錯誤登記登記機關的損害賠償責任才會一再被爭議。

二、學者觀點

法律責任的性質要以法律行為的性質為根據，不動產登記行為的賠償責任之所以會有巨大的爭議，正是因為不動產登記行為本身存在性質上的爭議。

不動產登記行為向來就有民事行為和行政行為之爭，也有學者認為既是一種民事行為也是一種行政行為。因此，相對應在理論上認為不動產錯誤登記損害賠償責任的性質，有三種不同的觀點：一是行政賠償責任，二是民事賠償責任，三是行政賠償和民事賠償的雙重責任。

有學者認為是行政賠償責任主要原因是不動產登記機關本身是行政機關，主張將登記機關確定為國家機關，出現錯誤登記造成損害賠償，自然由國家賠償，那么應當是行政責任②。

筆者認為不動產登記機關的賠償責任應分為兩種情況，行政機關職務行為導致錯誤登記，負行政責任；行政機關為第三人代為清償，向第三人追償，承擔民事責任。適用兩種不同的程序，可以更為靈活的解決問題。

不動產登記行為具有特殊性，既是民事行為也是行政行為。如果僅追究其民事責任，不符合一般法理，社會觀念和司法實踐。如果僅認定其為行政責任，則無法解決行政機關與第三人共同侵權時，如行政機關先行賠償，后向第三人追償應適用的程序問題。

在理論上，登記機關自身的賠償責任不是民事責任，而是行政責任。首先，根據現行法律和司法解釋的規定，我國的《民法通則》和《侵權責任法》主要調整的是行政機關及工作人員在民事活動中的侵權行為。適用國家賠償法調整的，適用國家賠償法的規定。雖然我國《國家賠償法》對不動產錯誤登記的損害賠償責任尚未有所規定，但是登記機關賠償的資金必然來源于國家，需要經過國家賠償程序。國家賠償責任是一種行政責任，而并非民事責任。但同時，若行政機關為第三人代為清償后向第三人追償，認為是一種行政責任也并不妥當。有學者認為國家賠償時，雙方地位平等，因此國家賠償是一種民事賠償責任而并非行政責任③。但筆者認為國家賠償本身是源于國家與其他主體不平等的地位造成的損害，有學者認為國家賠償的本質是由于國家公權力行使過程中，損害公民權利，而產生賠償責任④。即國家賠償有其特殊性，認為是民事責任并不妥當。

再次，不動產錯誤登記的損害賠償的確是基于對民事權利的損害，但并不是只要損害了民事權利就限于是民事責任。比如國家機關工作人員違反行政義務損害公民權利，不僅要付行政責任，有時可能要負刑事責任。此時進行賠償，適用的是國家賠償程序。而國家賠償程序如上所述，顯然是一種行政賠償。

最后，雖然國家賠償責任未規定不動產錯誤登記賠償責任，并認為根據體系解釋《物權法》第二十一條兩款規定的賠償責任性質應當相同。但是筆者認為《物權法》的規定本身存在著問題，對于不動產錯誤登記損害賠償的規定過于模糊。根據相關資料，探究立法原意，當時是想將由行政法進行具體規定。而在《不動產登記暫行條例》中，第二十九條卻規定不動產錯誤登記造成他人損失按照《物權法》的規定承擔賠償責任。但僅由于《物權法》對于這一損害賠償責任有所規定，就認定其為民事責任，筆者認為有不妥之處。如上文所述，我們國家一直是行政機關負責不動產登記，那么行政機關一旦損害當事人的民事權利，也由國家賠償，屬于國家賠償法應當調整的內容。在進行行政登記的過程中，行政機關是在行使職權，是行政法調整的法律關系，而并非平等主體間的權利義務關系。雖然賠償時雙方平等，但確認是否賠償是要基于行政機關是否違法職權的。因此應認定為行政責任和民事責任的雙重責任更妥當。而行政法中無論是實體法還是程序法都有借鑒民法的做法的先例，那么國家賠償完全可以借鑒民法的賠償原則和賠償方式。關于損害賠償的規定，民法已經有較為成熟和完整的體系，別的部門法進行借鑒和直接適用，可以節約立法成本并且也更為貼合實際生活。

但認為這種損害賠償責任僅是一種行政責任，無法解決行政機關與第三人共同侵權的問題。若只認為是行政責任，那么從理論上很難說行政機關與第三人承擔的責任性質相同，若性質不同，也不能解決為何行政機關可以為第三人代為清償，后向第三人追償的情況。

綜上所述，筆者認為在學者理論觀點中，將不動產錯誤登記登記機關的賠償責任認定為行政責任和民事責任的雙重責任更為合適，也更符合邏輯。

三、社會觀念與實踐做法

民法的立法的過程中，應當充分考慮到社會觀念與實踐做法。由于不動產登記本身性質帶來的復雜問題，導致在立法上目前有許多爭議。這些爭議的解決應當立足于社會觀念與司法實踐，才能真正解決目前的問題。

(一)社會觀念

根據社會的一般觀念，認為行政機關未履行義務，在審核登記的過程中發生過錯，導致錯誤登記，應負行政責任。而若登記機關工作人員和第三人勾結，共同侵權，由于涉及平等主體之間，會首先考慮到民事責任。民法是調整民法與其他法律有所不同的在于，它不像刑法和行政那樣的強制法，它是權利法，是為了人們能夠更好的生活，因此更多的應當符合意思自治，它的制定必須符合人們的生活習慣和認識水平，人們才會樂意去使用自己的權利，法律才不會成為一紙空文。我們在制定民法時要尊重人們的生活習慣和認識水平。

根據歷史法學派薩維尼的觀點,立法和法并不是一回事，民法也不是法典所構成的。法律和語言、風氣、社會結構一樣，存在于民族意識之中；法律應當在一個民族的共同意識中找到它的座位⑤。并且在反對德國過早制定自己的民法典時，他提出外來的羅馬法部分地剝奪了德國法律的民族性，阻礙德國法象其他國家的法律那樣形成固有的獨立性和科學性。德國法應當以德國普通法和臨時法為基礎而形成自身的體系，而不是以羅馬法的注釋法學、法國民法典為基礎去進行民法法典化。根據薩維尼的觀點，民法典的制定應當有自己的民族特色，保留自己的民族意識，不應該過度被其他國家的法律同化。

因此，根據社會的一般觀念，并不適宜將不動產錯誤登記登記機關的損害賠償責任歸于民事責任。而全部歸于行政責任是否合適，將在下文進行進一步的探討。

(二)司法實踐

本身行政機關違反職務義務應當承擔行政責任，當事人提行政訴訟符合法理。但是，無法解決實踐中出現的行政機關與第三人共同侵權的問題。而在真正的司法實踐當中，行政機關與第三人共同侵權時，如上文所述，法院有駁回起訴的先例，告知其提行政訴訟的案例。

因此，將不動產錯誤登記全部歸于行政責任也并不妥當。目前也已經有了行政附帶民事訴訟的實例，行政附帶民事訴訟本身可以解決行政機關賠償自身帶有的行政責任的性質，同時也能解決平等主體之間的賠償問題。更有利于保護不動產權利人的利益。根據一線法官根據裁判文書網的裁判文書以及司法實踐的結論：登記機構承擔賠償責任后向造成錯誤登記的人追償的，應以民事訴訟解決為宜。純因登記機構過失而導致的登記錯誤損害案件，應以行政訴訟解決為宜；純因申請人提供虛假材料導致的登記錯誤損害案件，應以民事訴訟解決為宜；申請人和登記機構無意思聯絡共同侵權的錯誤登記案件，可能承擔按份責任的，以民事訴訟解決為宜；申請人和登記機構有意思聯絡共同侵權的錯誤登記案件，受害人可以自行選擇提起民事訴訟或行政訴訟。但選擇行政訴訟時，需要申請人進入訴訟的，應將其列為第三人。選擇民事訴訟時，需要申請人進入訴訟的，可以將其列為第三人，也可以將其列為共同被告；執行違法的行政強制措施導致錯誤登記的，以行政訴訟解決為宜；受害人不服登記頒證行為，要求撤銷頒發給申請人的產權證，并請求申請人承擔民事賠償責任的，可以通過行政附帶民事訴訟解決⑥。

結論

《民法典》物權編的編纂正在進行，而《物權法》第二十一條對于不動產錯誤登記登記機關的賠償責任有待進一步細化。筆者認為可以在《物權法》中將登記機關損害賠償責任的性質予以確認，尊重司法實踐和社會一般觀念，既允許民事訴訟又肯定行政訴訟，充分保護物權登記人的權利。

【注釋】

①北京市東城區人民法院，(2016)京0101民初13102號，謝際英與北京市東城區房屋管理局測繪二所虛假登記損害責任糾紛一案一審民事裁定書。

②梁慧星.中國物權法草案建議稿：條文、說明、立法理由及參考立法例.社會科學文獻出版社，2000年.

③吳春岐，張斌.不動產登記機關賠償責任的性質及其處理程序.山東師范大學學報，2010年第55卷第5期.

④高家偉.論國家賠償的性質.法學雜志,2009年第5期.

⑤【德】弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼：論立法和法學的當代使命[M].中國法制出版社，2001年.

⑥丁宇翔.不動產錯誤登記司法救濟中民事訴訟與行政訴訟之博弈——以訴訟程序選擇規則的設計為中心.民事審判指導與參考,第60輯