村民自治的質量分析和路徑提升研究
——基于程序-內容-結果的分析視角

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

引言

十九大提出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”2019年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出，“加強自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，推進村級事務公開，加強村級權力有效監督。”然而現有研究多以個案展開，缺乏系統的理論思考，容易忽略農村基層問題的深層次原因。以“質量”分析視角切入村民自治研究中，將是一個新的突破方向。

一、概念界定

(一)村民自治

“自治總是相對他治而言的，是個人或群體對于自身事務的處理并對其行為負責的一種制度和行為。”[1]關于村民自治，學術界主要有三個層面的探討。其一，制度說。它是村民依法依規依約就村內的公共事務實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的一種制度保障。其二，行為說。它是村民及其自治組織行使自治權利、保障自身利益的一系列活動。其三，責任說。村民有著天然的主場優勢，他們更多彰顯的是公共精神和公共責任。

(二)自治質量

十九大報告，指出“堅持和完善群眾自治制度”燕繼榮認為，就當代中國而言，民主不在于“選主”，關鍵在于公民的自主管理，也就是自治。[2]徐勇認為，社會形態的民主就是基層民主，以群眾自治和公民參與為支撐。[3]陳堯借鑒工業市場領域中“質量”的含義來搭建質量分析的框架；簡而言之，就是從程序、內容和結果來衡量質量的高低；他以民主的質量為研究對象，認為一個高質量的民主是從程序上提供公民參與的氛圍，從內容上使公民享有廣泛的自由和政治平等，從結果上滿足公民對良好治理的期望。[4]在當代中國的治理體系中，基層自治是基層民主的重要形式，那么用來衡量民主質量的標準同樣也適用于自治質量。

二、分析框架：基于質量研究的視角

村民自治的質量，可以從村民自治的程序、內容和結果三個方面來衡量。具體來講，程序上，村民是否有效參與；內容上，是否實現、保障和增進村民權益；結果上，是否滿足村民的期望。

(一)程序：村民參與影響自治質量

從程序上講，村民參與影響村民自治的質量。村民委員會是村民實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的平臺。實現“四個自我”的關鍵在于村民通過參與村委會平臺表達訴求、利益維護。村民的參與應當包括參與的充分性和參與的有序性兩個方面。一方面，村民的參與要從數量上得到保證。另一方面，村民的參與應當是有序的。村民參與要有一定的法律法規作為參與邊界，還要有符合傳統自治的有益的“村規民約”作為參與行為的指南。

(二)內容：村民權益影響自治質量

從內容上講，村民權益影響村民自治的質量。一方面，自治權力作為村民集體享有的社會性權力為國家所授予，是村民自治的權力基礎。自治權力畢竟是一種抽象的集體性權力，具體到每個參與自治的村民身上，便是知情權、參與權、表達權和監督權。另一方面，村民利益是村民參與自治的動力基礎。集體利益和村民個體利益的一致性是村民參與自治的首要動力。村民利益的獲得，不僅意味著當前利益的實現和保障，更意味著未來利益的增進。

(三)結果：村民感知影響自治質量

從結果上講，村民感知影響村民自治的質量。裴志軍認為，“民眾的政治效能感會對其政治參與產生影響，即個體的政治效能感越高時其政治參與的意愿就愈大，個體認為自己的政治參與越有效。”[5]村民的自治質量也是一個主觀判斷的過程。村民不是憑空感知的，而是每個人村民心中都有“一桿秤”，根據“這桿秤”去衡量自己參與自治的行為。那么，這桿“心中秤”就是村民對于自治的期許，而村民參與自治行為則是村民的實際體驗。

三、當前村民自治的困境及原因分析

過去的三十多年，村委會是村民自治的重要平臺，但隨著時代的發展和其自身凸顯的問題，其也面臨自治困境，以當前村委會為平臺的村民自治的質量提升受限。

(一)村民自治的困境

從程序上講，面臨村民參與不足的困境。就參與的充分性而言，農業稅取消后，村民與村委會的聯系有些削弱，議事難、公益性質活動參與率低等。同時，村民對自治參與的懈怠感有所增長，“在人口規模大、人口密度大、地域范圍大的自治單元下，個體直接參與公共行動的難度大、成本高，會降低個體的參與意愿”。[6]就參與的有序性而言，在民主選舉村干部中存在“賄選”、暴力等違法違規行為、村集體事務決策的不透明以及常常由此引發村民極端維權的群體性事件等，嚴重破壞了有序參與，影響了規則的公信力。

從內容上講，面臨無法有效保障村民權益的困境。一方面，由村民集體享有的自治權力，容易被村委會、村干部濫用。這樣，原本由村民集體商量的公共事務，變成了村委會、村干部的“內部事務”、“私人事務”，原本屬于村民集體的公共利益變成了村委會、村干部的“內部利益”、“私人利益”，村民的“四權”淪為形式，進而導致村民自治蛻變成村委會自治、村干部自治。另一方面，村委會無法有效擴大村集體的利益。除了東部等少數發達地區的村委會有條件實現行政村范圍內的集體權益的擴大，大部分地區則無法有效擴大村集體的利益。

從結果上講，面臨村民感知不足的困境。村民政治效能感是一種普遍現象，“有78.2%的農民不了解村規民約，66.2%的農民不了解選舉程序，69.8%的農民自認為無法影響到村干部”。[7]內在政治效能感低，表明村民對于自己參與自治的能力期許不高；外在效能感低，表明村民對村委會及村干部回應自身需求的滿意度低；總體政治效能感低，表明村民對自身參與影響村委會及村干部決策的程度感知較低。由此可見，村民對于以村委會為平臺的村民自治的結果感知不足、滿意度較低。

(二)對困境的原因分析

自治單元懸空，降低了村民參與。其一，自治單元高于產權單元。土地實行村民集體所有，村民之間本來有天然的利益聯系，但大部分地區是以自然村或者村民小組作為土地產權的分配單元，村民之間的利益聯系變弱。其二，自治單元弱于傳統單元。在傳統中國，村莊不僅僅是村民的利益共同體，更是生活共同體和文化共同體，而現有自治單元高于村莊，文化生活聯系變弱。其三，自治單元大于生活單元，現有自治單元空間變大，也會導致村民參與的時間和交通成本較大。

自治權力不明，村民權益的保障受限。一方面，根據現有《村組法》，村級黨組織和村民自治權力的邊界沒有明確劃分，造成村兩委關系的不確定性增強。另一方面，村民委員會依附于鄉級政權。鄉級政府和村民委員會應該是指導與被指導、被協助與協助的關系。但是由于村級黨組織領導村委會，鄉級黨組織領導村級黨組織，村委會實際上受鄉級政權的領導；在日常工作中，受行政力量的干預較大。

自治組織弱小，村民感知渠道單一。“農民合作社”、“村民理事會”等自治組織的發展整體上還是處于一個較低水平，所發揮的作用比較弱小。一方面，這些新型自治組織的功能地位與村委會有所重合，降低了新型自治組織的獨立性和村民對其的認同感。另一方面，這些新型自治組織普遍缺乏自我造血機制，生存能力較弱，對行政組織和村委會的依附性較強，自我獨立性不足，無法有效增加村民感知的渠道。

四、提升村民自治質量的有效路徑

通過下沉自治單元、界定自治權力、拓展自治途徑三條路徑分別達到促進村民參與、保障村民權益、強化村民感知等效果，進而最終提升村民自治的質量。

(一)下沉自治單元：促進村民參與

重構村民的自治單元，要充分考慮到村民土地的產權單元、村民的生活單元。村民自治單元與村民土地的產權單元、村民的生活單元的一致性是提升村民自治質量的一個有效路徑。就土地的產權單元而言，自治單元應該由行政村下降到自然村，因為更強的利益聯系是提升村民自治質量的關鍵因素。就傳統的生活單元而言，自治單元應該由行政村下降到自然村，“熟人社會”所產生的內生規范和社會資本，有利于村民充分、有序地參與自治。如安徽大季村以村民小組為單位建立了村民理事會，當年就完成村民協商事務40多件。[8]“鄉村治理重心下移，即將資源、服務、管理等治理要素下放到村民小組或自然村”①是新時代探索村民自治單元和形式的可行之路。

(二)界定自治權力：保障村民權益

自治權力的有效獲取，是村民權益持續保障的基礎。自治權力應當包含村民的“四權”和村委會的組織權力，其中關鍵是要處理好“村兩委”的權責邊界、村級組織與鄉政權的任務邊界。一方面，應當健全和創新村級黨組織的領導，使村民自治機制充滿活力。只有真正賦予村民自治組織明晰的組織權力，讓村民在“四個自我”的過程中切實地行使“知情、參與、表達、監督”的權利，才能從根本上提升村民自治的質量，進而活化村民自治的局面，更好地發揮黨在基層的領導作用。另一方面，應當創新基層管理體制機制，村委會依法承接行政事務。村委會對鄉級政府也只是協助工作；那么，村委會就無需承擔超過法律法規要求的行政事務，村委會及其干部應該將主要精力和工作重點放在村民公共事務上。

(三)拓展自治途徑；強化村民感知

拓展自治途徑，成為了強化村民感知的一個方向。其一。壯大村民集體經濟。一方面可以使村戶利益和集體利益趨向一致，另一方面也可以開創新的利益增長點。其二，培育和發展新型自治組織。關鍵在于理順各自治組織之間、自治組織與村委會的關系，應當營造一種優勢互補、多協同有效的自治局面，真正滿足村民多方面的權利和利益需求，進而強化村民對于自治的認同和感知。如廣東省蕉嶺縣的“協商議事會”、四川省成都市的“村民議事會”、安徽省天長市的“協商委員會”都是各地創新村民自治形式和發展村民自治組織的典型。[9]

【注釋】

①中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見