關于推進沈陽市高質量公共服務的對策建議

(沈陽大學 遼寧 沈陽 110044)

推進高質量公共服務供給是當代全球城市公共治理變革的核心指向，是提升城市品質發展實踐的重要趨勢，是提高市民獲得感、幸福感、安全感的有效手段。今年是新中國成立70周年，也是建設高品質公共服務中心的開局之年，認真汲取國外經驗，準確把握市民訴求，激發和匯聚全社會高品質建設的力量意義重大。沈陽大學大學生創新項目“建設高品質服務中心視域下沈陽市民社會心態與訴求研究”課題組，圍繞扎實推進高品質服務中心建設，就城市公共治理變革的發展趨勢展開理論研究，就國外城市公共服務體系建設的主要實踐展開比較研究，就民生公共服務訴求與市民進行座談。同時，采集樣本3536份，就沈陽市民公共服務社會心態展開問卷調查和分析研究。綜合上述研究，課題組提出對策建議，以服務于沈陽高品質公共服務中心建設。

一、對市民公共服務社會心態的概要描繪

(一)對城市公共服務的評價和社會信心

一是對民生進展和公共服務整體滿意。隨著沈陽經濟運行呈現企穩向好態勢，民生投入持續增長，鞏固文明成果和推進“三城聯創”帶來社會治理和公共服務紅利快速釋放，城鄉居民的生活滿意度和民生整體滿意度普遍上升。對文明城市和衛生城市創建、社區治理、城市環境、食品安全、社會治安、政府服務等公共服務評價普遍較高。

二是對“高品質公共服務中心”高度認同。市民將高品質中心建設與自己對美好生活的向往緊密聯系，更加關注小區改造、醫療服務、宜居環境、教育質量、健身健康、增加、養老服務、緩解交通、平安沈陽等方面。

三是對城市高質量發展寄予厚望。市民能夠正面積極評價建設高品質公共服務中心對城市發展產生的深遠影響。多數市民認為應當協調推進民生高質量發展與城市高品質發展，使兩者相互促進。

四是對沈陽發展前景保持樂觀。市民對未來生活品質、建設品質、服務品質、治理品質、文明素質和國際化水平表達了比較強烈的信心預期。反映出較高政策響應度和參與度，超過八成市民表達愿意“盡自己所能積極投身高品質公共服務中心創建”的積極心態。

(二)對高品質公共服務的關切點和訴求

一是基本公共服務依然是市民關切點。調查表明，市民生活焦慮主要集中在以保障生存權和發展權為基本的醫療看病、養老壓力、子女教育、收入就業、房價支出等方面。其中收入、教育、住房拉低了市民生活滿意度。

二是高品質建設各項工程落到實處成為普遍心愿。許多市民流露出對高品質建設“一陣風”“大水漫灌”“水過地皮濕”的擔憂。更關切高品質中心建設的實效性，并寄期望于“常抓不懈”“考核監督”“科學治理”“精準施策”，實現民生服務品質革命和城市品質升華。

(三)重要啟示

生活在特定城市中的市民會在城市文化基因影響下，形成帶有相似性的對幸福追求的主觀感受。推進高品質公共服務，應當提煉城市和市民個性化的幸福符號，讓城市品質和公共服務品質的表達更具體化。分析表明：較低的生活成本、不斷提高的生活質量、日益完善的公共服務和宜居宜業環境、祥和平安的社會秩序、對政府的信任和政策較高的響應度、對城市發展的信心和樂觀態度、較高的城市歸屬感、融入感所展現出來的對沈陽的摯愛是“高品質公共服務中心”建設最重要的基礎和最根本的推動力量。

二、國外城市公共服務體系建設實踐的重要啟迪

上世紀50年代，經濟學家劉易斯就指出，促進經濟增長的方法是發展足夠的公共服務，是城市和經濟發展必要基礎。當代推進高質量公共服務供給已經成為全球城市公共治理變革的核心命題和衡量城市發展水平的重要考量。在這方面，西方等發達國家的城市實踐既有寶貴經驗，也有深刻教訓。

1.細化公共服務制度安排。社會公共服務被廣泛視為一項社會性權利，構建高質量公共服務體系過程，實質上是將平等社會性權利逐漸從政治領域、經濟領域延伸至教育、醫療、養老、住房、就業、環境、交通等社會領域的過程。

2.加大公共服務財政投入。國民收入中用于公共開支尤其是醫療、教育和養老的比重持續上升。歐洲國家教育和醫療成本的3/4，養老支出占到國民收入的10%-15%。

3.拓寬公共服務供給渠道。通過制定公共服務合同引入社會組織，拓展完善服務供給渠道。在英國運用社會債卷形式應對老齡化服務、環境污染、減貧健康等社會事業實現更優的服務效果。

4.加強公共服務質量管理。一方面推動服務標準化，在美國設立公共服務創新獎，完善公共服務供給側質量管理。另一方面運用甚或滿意度測評精準提升市民生活幸福感。

西方發達國家在城市公共服務建設中也缺陷嚴重，引發了“懸崖效應”和“福利陷阱”的慘痛教訓，一是高福利導致工作與不工作市民生活條件差異縮小，挫傷了勞動者的積極性；二是老齡化帶來的代際供養率過高，影響了青少年福利水平提高；三是過度的醫療保障，造成醫療資源浪費嚴重；四是市民過分依賴政府，自我積累、自我保障的積極性和能力趨于弱化。

三、扎實推進沈陽高品質公共服務中心的建議

(一)正確把握高質量公共服務供給的幾個重要關系

高品質城市公共服務，必須立足全局長遠，更加注重系統性、整體性、協同性，妥善處理好三個關系。

1.把握好發展公共服務與提供穩定安全預期的關系

城市公共服務越發展，市民的訴求越會水漲船高，這是民生發展的客觀規律。既要把群眾最關切盼望的事一件一件解決好，又要建立長效機制為市民提供穩定安全的預期。沒有安全預期，即便現實困難得到解決，仍無法消除人們的后顧之憂。調查顯示，沈陽相當一部分市民存在生活焦慮，并非收入與生活水平下降，而是缺乏穩定預期。因此，要將解決現實問題與穩定預期并重，通過相關制度安排逐步化解市民不安與焦慮。

2.處理好“雪中送炭”與“錦上添花”的關系

一方面，要著力解除低收入群體的民生疾苦，做到“雪中送炭”，這需要加快補齊短板、兜牢底線。另一方面，要堅持“人人參與、人人盡責”做到“錦上添花”。要在提供“穩定預期”的基礎上，有效“引導預期”，運用更加合理的制度設計，鼓勵市民通過辛勤勞動改善生活，防止放棄奮斗精神而過度依賴政府現象發生。在這方面，西方過度福利化的教訓深刻，應當汲取。

3.協調好社會公共服務升級與城市品質提升的關系

公共服務品質升級需要系統推進加以保障，顧此失彼、厚此薄彼，即便民生福祉增長，也必然產生新的矛盾。調查顯示，市民對收入和就業的滿意度較低。這方面需要我們厘清就業、收入分配、社會保障的內在關聯性。如果養老金水平提高過快，就會損害在崗勞動者的積極性，導致代際矛盾惡化，扭曲了分配正義；反之，單純追求安置就業數量而社會保險跟不上，勞動者的后顧之憂就無法解除，收入分配與居民消費均不可能平滑發展。問題的解決都與城市現有發展水平存在巨大的關系。需要站在完善城市公共治理的高度，協同推進，突出頂層設計，細化制度安排，確保社會公共服務品質升級與城市自身品質的提升相互協調、相互促進。

(二)全面堅持高品質公共服務“五個覆蓋”的價值導向

1.順應沈陽人口發展規律，以人為本，科學設置與不同人群、類型、規模、結構、分布和需求相匹配的社會公共服務，實現“覆蓋全人群”。

2.順應人的全面發展和多樣化、品質化的公共服務發展趨勢，展現人文關懷，實現“覆蓋生命全周期”。

3.順應城鄉一體、均衡布局、功能疏解、精準統籌要求，從老城區、新城新區、農村地區三類區域特征和實際出發，有針對性地改善公共服務供給，實現“覆蓋全城鄉領域”。

4.順應共享發展理念，形成以基層公共服務為重點，市、區銜接配套的社會公共服務網絡體系，實現“覆蓋全層級”。

5.順應對標城市的高起點，將特色化貫穿于公共服務建設治理的全過程，提高沈陽國際品質的顯示度，實現“覆蓋城市品質全發展”。

(三)補齊民生短板科學進行頂層設計

立足新時代新方位，把握主動權，堅持問題導向，聚焦城市痛點，補齊民生短板，顯著提升城鄉居民生活品質，通過3年努力，到2020年把沈陽全面建設成小康社會，走在全國幸福城市建設前列，使沈陽成為民生富裕、生活健康、宜居智慧、精致精美、品質高端、平安和諧的幸福之都。

1.民生富裕。城鄉居民人均收入比2010年翻一番，城鄉居民生活差距進一步縮小，貧困人口全面脫貧，就業、教育、社保、醫療、住房等基本公共服務體系更加健全，人民生活水平和質量顯著提高，接近或達到中等發達國家水平。

2.生活健康。從“治病為中心”轉向“健康為中心”，建立完善的基本醫療衛生制度和醫療保障制度，為全市人民提供全方位全生命周期的健康服務。開展愛國衛生運動，實施全民健身計劃，倡導健康文明生活方式，創建國家衛生城市和建設國家健康城市取得顯著成效。

3.宜居智慧。城鎮社區綜合服務設施實現全覆蓋，農村社區綜合服務設施覆蓋率達到50%，完成老舊小區改造環境提質提檔。寬帶網絡全面覆蓋城鎮和農村，基本建成優質化、便利化、數字化的宜居智慧公共服務體系。

4.精致精美。實施綠色發展戰略，解決突出環境問題，實現城鄉人居環境明顯改觀。空氣質量優良天數比率提高1-2個百分點，建成區綠化覆蓋率達到50%。全面完成農村飲水安全工程，建設美麗鄉村，力爭形成“天藍、地綠、水清、城靚”美麗宜居公園城市。

5.品質高端。統籌規劃建設城市人文景觀，加快提升生活服務的便捷性、舒適性和安全性，實現綜合服務功能提檔升級。“國家級旅游業改革創新先行區”建設躍上新臺階，文明社會塑造不斷深化，文化名城和體育名城建設取得新進展，把沈陽建設成為東北亞高品質公共服務中心。

6.平安和諧。圍繞創建國家食品安全示范城市和國家安全發展示范城市，建立健全大數據集成的立體化防控體系、食品安全全程監督體系、公共安全應急體系和共治共享社會治理體系，提高城市安全保障能力，形成政府治理和社會調節、居民自治良性互動新格局。

(四)深化改革創新在公共服務質效上精準發力

1.堅持“整體推進—重點突破—全面提升”建設思路。“七大重點任務”整體推進，加快實施一批戰略性、引領性、功能性、標志性重大基礎設施和民生項目；同時注重市民反映強烈的醫療、教育、健康、就業、養老、交通、平安、環境等痛點優先發展、“重點突破”；到2020年建成高標準全覆蓋的民生服務設施體系，實現城鄉公共服務品質“全面提升”。

2.發揮市場機制作用建立多元化供給模式。制定公共服務投資指導目錄、服務標準、相關政策，引導、鼓勵社會組織和民間資本參與公共服務領域投資建設，推動投入主體、投資渠道、服務內容多元化，破解政府財力不足瓶頸制約，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的多元化供給模式。

3.加快城市有機更新激發城市新活力。重視棚戶區改造、老舊院落小區改造、背街小巷治理在城市形象二次塑造中的作用。實施“行走沈陽—空間微改造計劃”，以特色挖掘統籌“微空間微改造”，塑造“北國風韻、大氣秀麗、國際時尚”的特色城市景觀風貌，讓市民生活更有質感。

4.拓展以利民為主導的服務新模式。致力于提高公共服務的便捷性、可及性，加快智慧城市服務設施。鼓勵發展餐飲娛樂、養老家政、休閑健身、法律服務、物業管理、跨境電商等領域線上線下相結合的服務新模式，支持連鎖化發展，打造服務品牌，努力建成國家信息服務和消費樣板城市。

5.推進公共服務高效能社會治理。繪制等級安全風險空間分布圖，建設涵蓋全域的智慧治理平臺。全面提高城市基礎設施增量、提質，確保重點民生安全線運行。構建立體化、信息化社會治安防控體系，突出交通、消防、食藥綜合整治，防范化解重大自然災害風險和生態環保風險。強化公共服務基礎設施工程項目的廉政風險、環境風險和社會穩定風險評估。

(五)加快完善高品質公共服務的規劃指標體系

1.加快編制審批各領域專項規劃。依據《高品質服務中心規劃》，編制出臺“幸福沈陽建設”等專項規劃和行動計劃，增加行業專家、專業團隊和廣大市民對規劃編制的參與度，將重點任務項目化、具體化，確保早出成果早見成效。

2.建立城市公共服務承載力評價指標體系。科學評價沈陽不同區域間公共服務承載能力的差異，準確地把握社會公共服務所能承載的最大規模和最優負荷，為改善城市公共服務供給提供科學依據。

3.建立高品質生活統計指標體系、建設標準體系。動態評估、公示，促進民生社會事業高質量發展和市民生活品質的持續、快速提升。

4.出臺的高品質公共服務項目清單。抓緊制定出臺統一的基本公共服務項目清單和管理辦法，明晰項目遴選和審核程序，建立清單動態調整機制。

(六)強化共建共享匯聚高品質中心建設的宏大力量

1.堅持“人人盡責，人人享有”。充分調動全市人民和社會各界參與建設的積極性、主動性、創造性，搭建形式多樣的參與平臺和多種品質創建活動，匯聚民智、聚集民力，在品質提升的過程中共享發展成果。

2.完善公共服務智庫建設。加強理論研究和應用研究，依托高校和社會智庫研究力量通過評價城鄉居民生活質量狀況、公共服務供給政策、城市管理服務等方面的研究，提供前瞻性的政策建議。

3.營造濃厚社會氛圍。加強規劃宣傳、重點任務解讀、強勢打造氣氛，有效引導市民需求預期，增強市民的認同感和參與度。加強規劃實施的信息公開，提高規劃實施的民主化程度和透明度，發揮新聞媒體、群眾社團的橋梁和監督作用，促進規劃的有效實施。

4.強化規劃執行監督。按照國家《城市規劃法》規定，加強的規劃的執行、管理，杜絕“規劃服從項目”“規劃能圓能方”“規而不劃”等現象，一張藍圖干到底。強化規劃的法律監督、人大監督、主管部門監督、媒體輿論監督和群眾監督。