新時期政府在能源領域中職能發揮研究
——以天津城市能源互聯網為例

(南開大學 天津 300350)

一、問題提出

自2015年3月5日“互聯網+”從政府工作報告提出以來，“互聯網+”智慧能源也開始進入人們的視野。隨著我國經濟進入“新常態”，能源成為城市發展的突出問題，政府如何通過自身職能的轉變來高效利用能源成為了現代城市治理的關鍵之一。天津作為一座工業型城市，隨著城市化進程推進，對能源的需求加強，而在產業轉型升級和智慧城市建設要求下，天津需要探索出符合新時期要求的城市能源發展道路。

二、研究意義

研究涉及政府與市場關系、公共產品、新公共服務等理論，對政府在能源互聯網建設中應發揮的作用進行辯證分析，具有一定的前瞻性和理論意義。同時政府通過自身職能的合理發揮引導能源互聯網建設助力天津智慧城市的發展，有助于提升城市的綜合競爭力，具有重要的現實意義。

三、存在的問題及原因

(一)存在的問題

1.政策涵蓋領域不全面。城市能源互聯網是新興產業，目前天津尚未形成完整的城市能源互聯網政策體系，僅靠國家出臺的《中華人民共和國節約能源法》《關于推進“互聯網+”智慧能源發展的指導意見》《推進多能互補集成優化示范工程建設的實施意見》及天津電力公司發布《城市能源互聯網發展白皮書(2016)》，缺少行業發展、監管、資金、服務各類的詳細政策法規會在未來深入發展階段增加前進阻力。且多屬于指導意見，未達到法律高度，未結合天津實際做政策解讀，難為天津城市能源互聯網后續發展提供有力的政策支持。

2.資金短缺且來源單一。目前天津城市能源互聯網資金主要來源于電力企業和政府，社會資本較少。市信委的財政撥款未涉及基礎設施。天津電力在《城市能源互聯網發展白皮書》提到“十三五”期間投入410億元用于城市能源互聯網基礎設施建設，政府的公共投資明顯不足。此外，城市能源互聯網建設主要依托電力設施和互聯網建設，政府對電力設施283.88億元投資遠大于互聯網行業31.44億元的投資；雖然天津在電、熱力等基礎設施投資上3.3%的減少幅度較其他行業(均在40%以上)小，但與互聯網行業近一倍的增長幅度比差距較大，不利于其發展。①

3.主體間信息不對稱。城市能源互聯網建設需財稅、環保、發改委、工信委、監察委等多部門協同推進，還要注重政府和企業、市民關系，需要政府充分發揮協調職能。目前阻礙政府協調職能有效發揮的障礙之一就是缺少城市能源互聯網公共服務平臺的建設。雖然西青區已經進行了城市能源互聯網綜合服務平臺試點，但建設時間短，主平臺僅與46家客戶、53家企業建立聯系，用戶數量少不能滿足該區城市能源互聯網平臺建設要求，未及時向分平臺推廣，數據庫和網絡平臺建設仍在起步階段。這一不完善加劇了各主體間信息不對稱，限制政府協調職能的發揮。

4.缺乏市場監管。在天津質量監督管理委員會、天津電力網上有相關《電力監管條例》《能源計量監督管理辦法》《互聯網上網服務營業場所管理條例》各領域的法規，但未有與之相關的市場監管文件，天津工信委負責節能和電力行政，對該領域的違規行為進行處罰，缺少行業整體監管，但城市能源互聯網是一個整體，需要專門監管機構、制定監管體制。雖然天津意識到這一重要性并將其寫入政府工作報告中，但由于發展初期，與之配套的政策法規不完善，政府在市場監管過程中缺少行政依據，市場監管機制難以確立。

(二)問題產生原因

1.政策制定與執行機制不健全。隨著能源電力體制改革和政府放管服改革深化，政府將更多權力下放市場，提高主體參與服務的積極性，然而何時放權，在哪放權是很重要的問題，需要完善的政策體系與執行機制保障。在建設過程中，由于政策覆蓋范圍小執行機制不健全，缺少政策引導及對政策執行環節跟蹤，電力企業和政府執行的政策從中央到地方政府經歷了很多部門和環節，信息易發生失真，導致各主體間信息不對稱，影響政策執行效率。

2.社會資本和人才激勵機制不健全。天津在企業、公眾中對城市能源互聯網建設投融資機制、建設方案、優惠政策等宣傳力度不足，使社會資本投入較少。加上稅法要求政府對PPP項目的企業所得依法征收流轉稅和所得稅，且缺乏資金補貼，一定程度上降低了社會資本參與城市能源互聯網建設的積極性。

此外，天津未能充分利用京津冀人才優勢，缺乏相應激勵機制，忽視能源互聯網綜合人才培養，使行政人員在審批監管過程中行政能力受限，技術與管理人才發展的不協調制約了政府職能履行。且天津對能源互聯網研究數量少，偏向理論研究，在知網4379條檢索結果中屬于天津科研機構的僅有45篇，缺乏創新性與應用性，加劇了各主體間信息不對稱。

3.政府監管職能缺位。天津在城市能源互聯網建設中缺少統一獨立的監管機構，財稅、發改委、工信委、監察委等部門都對其有一定監管權限，部門監管范圍不明確，職責交叉、推諉責任情況頻發，究其原因是政府未明確權責邊界，未將自身職責定位到服務和監管者上，一味“掌舵”所致。政府監管和公共服務職能的缺位、錯位、越位，使天津城市能源互聯網建設過程缺乏市場監管，政府自身職責定位不清晰，嚴重影響了政府提供能源公共產品和服務的效率。

四、國內外經驗借鑒

(一)國外經驗

1.德國：政府引入社會資本行使組織職能。德國城市能源互聯網始于2008年聯邦經濟和技術部的“E-Energy”技術創新計劃，涵蓋智能發電、智能電網、智能儲能和智能消費四方面。政府在E-Energy建設方面積極發揮組織管理職能，創新投融資機制，組織相關企業和地區參與高效能源系統建設。如德國政府在此過程中引入社會資本，西門子公司負責電力設備供應，萊茵集團則負責發供電、售電服務，使社會資本成為德國能源互聯網產業鏈上的重要環節。通過引入競爭提高能源互聯網基礎設施和服務的專業化，緩解了政府提供公共產品和服務的資金壓力，實現參與主體多樣化。

2.美國：設立獨立監察機構行使監管職能。美國城市能源互聯網以智能電網為主，政府給予支持。特別在智能電網監管方面，實行聯邦和州政府兩級監管，聯邦設能源監管委員會，依托《國家能源政策法》制定政策法規和電力價格，對各州電力批發市場及智能電網行業審批、交易情況監管，州設公用事業監管委員會，依托各州《公用事業管理政策法》負責電力零售市場監管。聯邦能源監管委員會對各州公用事業監管委員會有監管職責。國會設獨立機構政府問責局對聯邦監管委員會監管。同時政府在管過程中還受非營利組織公共電力協會的監督，為政府智能電網的管理進行評估并提出對策建議。

政府注重多部門協調，在智能電網建設中通過能源部、財政部、國家科學與技術委員會、白宮等部門相互監督，在政府內部形成制衡體系，有效推進能源互聯網發展。

(二)國內經驗

1.上海：設能源互聯網領導小組發揮協調職能。上海在發改委設能源互聯網領導小組，統籌協調相關政府部門對各區內的重大事務進行決策、規劃和引導。小組充當國家與市兩級政府主管部門溝通橋梁，使國家能源互聯網政策能在上海得到更好的落實，在政府協調下，上海城市能源互聯網建設融入傳統能源企業、新能源企業、創新創業類企業、通用設備類企業、充電樁企業、科研院所多元創新型市場主體，為城市能源互聯網注入活力。2017年上海最主要的能源供應商申能集團和互聯網巨頭騰訊公司展開戰略合作，標志上海城市能源互聯網邁出重要一步。

2.北京：多舉措發揮服務職能。北京在政策上支持企業科技研發、技術創新、平臺建設，針對中關村延慶園的發展，區政府和延慶園管委會將其定位為新能源和環保產業發展基地，率先將園區內的能源互聯網產業列入地方政府發展規劃，通過開展品牌活動的方式，吸引社會資本同時提高公眾認知度。對城市能源互聯網建設引入社會組織的參與政府也持鼓勵態度，如市民政局設社會團體管理辦公室，為中關村能源互聯網產業技術聯盟等社會團體參與能源互聯網建設提供行政許可和審批服務，規范社會參與。政府通過與科研機構、清華大學簽訂合作協議，成立專家顧問組、建立科研實驗室為該區城市能源互聯網提供專業化服務。

五、對策建議

(一)建立城市能源互聯網制度體系

1.制定完善政策與法規。城市能源互聯網融合傳統能源和新能源，由于新能源開發難度大利用率低，尚未形成穩定的市場價格，因此政府可以制定新能源價格政策，創新完善電力價格政策，充分發揮價格杠桿和市場資源配置的作用，調節城市能源互聯網建設中原料的供給與需求，同時完善大數據、與技術等領域的法規。

此外，政府監管不能停在單個領域，應對整個過程監管。依托現有《電力監管條例》《能源計量監督管理辦法》政策整合完善的城市能源互聯網監管政策法規，為政策執行者和監管部門提供全面的監管政策，對于城市能源互聯網建設中不正當的市場競爭行為給予適當的行政處罰，使監管部門在行政過程中有法可依、有章可循。

2.優化政策執行機制。政府應加強對政策執行者的培訓，提高行政人員對能源互聯網政策的理解，保證政策準確有效的落實。通過精簡機構人員，提高行政人員素質，減少不必要的行政審批程序，實現政府科學化與扁平化管理，使城市能運互聯網政策執行過程順暢。此外，政府利用政務微博等新媒體手段公開政務信息、行政過程，讓公眾、企業對政府從制定到執行再到落實政策的過程全程監督，減輕政策執行過程中利益主體阻礙，保障政策執行有效性。

3.完善需求側管理政策。2002年我國電力體制改革以來多注重供給側改革，對需求側管理重視程度不足，能源互聯網領域的相關政策涵蓋不全。2017年國家發改委等六部委聯合發布《電力需求側管理辦法(修訂版)》，要求政府在電力和能源體制改革過程中向市場下放更多權力，利用價格杠桿和市場競爭機制調節能源互聯網供求市場，通過對企業和用戶用電需求管理拉動能源互聯網需求，有針對性的供給能源，實現電力供給側改革。天津在《辦法》指導下結合本市實際，利用能源市場供求關系，從需求側出發，制定企業和用戶能源需求扶持政策，形成覆蓋能源互聯網供給和需求全方位的政策體系。

(二)創新公共服務提供模式

1.引進PPP模式實現主體多元化。PPP即政府和社會資本在公共物品提供領域展開的合作。近年來電力體制改革推進，售電市場準入門檻較低，售電市場主體呈多元化趨勢，第一批105個試點中民企超過20%，電網壟斷局面逐漸被打破。

2017年4月初，天津城西供電公司和天津海泰置業有限公司達成了集團化的服務模式，社會資本開始進入天津城市能源互聯網領域。為實現建設參與主體的多元化，天津應加快推進PPP模式，創新提供公共服務職能，通過購買公共服務擴大市場主體參與范圍，將售電業務下放天津民營及中小企業中，提高社會資本參與度；將大數據、云計算、物聯網等科技型公司融入能源互聯網建設中；引入高校、咨詢公司等第三方的創新產品；將非大型公共基礎設施交由設備公司提供。

2.拓寬融資渠道。作為耗時長、耗資大的社會工程，金融資本進入意愿低，政府承擔過大的資金、技術和人才壓力。政府應利用政府信用提供信貸擔保，鼓勵商業銀行、債券公司金融機構為中小企業提供貸款，保證資金有效運轉，從而拓寬融資渠道，創新融資方式。

政府還可通過稅收、補貼等優惠政策支持金融創新，對企業、科研機構、用戶減免消費稅、增值稅，提供節能減排補貼方式，提高參與城市能源互聯網建設積極性，吸納社會資本注入。此外，政府在投資和融資的過程中更應注意風險投資的必要性，建立完善風險投資管理體系，有效管理與應對風險，使其發展為城市能源互聯網新融資渠道。

(三)加強政府組織協調職能

1.合理設置組織機構。首先政府根據責權對等原則整合職能相似部門，重新設置政府組織機構，對各部門科學配置城市能源互聯網建設相關的權力和職能，如發改委負責規劃，財政局負責撥款，工信委負責制定具體政策，使政府部門各司其職。然后通過精簡政府人員和層級，實現政府扁平化，有效避免政府職能交叉和政策失真，還加強了不同政府部門的橫向溝通。此外，政府要積極推進能源互聯網公共服務平臺建設，實現信息快速傳遞，有效充當各主體間的信息溝通渠道，及時傳遞與反饋信息方便財政、監管部門、電力能源企業、公眾的信息共享，強化政府組織協調職能，協調各方利益。

2.加強信息化建設。城市能源互聯網需要政府協同科技、能源、互聯網等部門推進公共服務平臺建設，與大數據、云計算、互聯網、智能電網、能源串聯，實現各主體的交流共享，解決能源消費管理中信息不對稱問題。

首先建立大數據共享平臺，打通政府部門間、能源企業間數據壁壘，促進數據整合，保障數據安全性。其次利用云計算對大數據進行分析處理，為政府決策管理提供幫助。天津應協調財政局、工信委、電力企業、高校合理分工，為城市能源互聯網提供資金、技術、人才支持，實現政產學研的互聯互通，充分利用“天河一號”強大云計算功能為城市能源互聯網的信息化建設提供數據、技術支持，推動城市能源互聯網的信息化建設。

(四)加強市場監管

1.完善政府內部監督。十九屆三中全會提出成立監察委員會，監督國企和央企履職情況，能源互聯網涉及電網、能源等央企，有利于對城市能源互聯網進行監督。天津應積極響應中央號召，設獨立的城市能源互聯網監督管理委員會和督察小組，接受上級監察委員會的領導和監督，對涉及市發改委、市工信委、市財政局等部門的行政人員采取行政問責制，進行全面監督，明確其職責范圍，防止推諉責任的現象發生。

2.加強政府外部監督。政府還要注重社會和公民的外部監督，通過在能源互聯網公共服務平臺以及政務微博、微信等新媒體平臺對能源互聯網政策、規劃、資金使用情況等進行信息公開，開通相應板塊收集企業和市民對能源互聯網建設的意見建議，強化社會輿論監督。政府還應鼓勵非營利組織等第三部門參與到能源互聯網監督工作中，對政府在能源互聯網建設中的監管、組織、協調、公共服務職能的履行情況進行績效評估，實現專業機構對政府有力的外部監督。

注釋：

①2017年天津統計年鑒