論民族自治地方的變通權(quán)

(湖北民族大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、文獻(xiàn)綜述

(一)國內(nèi)研究現(xiàn)狀。從中國知網(wǎng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有關(guān)變通權(quán)的文章有一千多篇，但關(guān)于自治州變通執(zhí)行權(quán)的研究并不多見。

汪燕副教授的《論民族自治地方的變通權(quán)》對民族地方的變通權(quán)進(jìn)行了深度闡釋，其認(rèn)為變通權(quán)是指權(quán)力主體根據(jù)憲法和法律的授權(quán)或者依職權(quán)對法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及非規(guī)范性文件作出的非原則性變動的權(quán)力，將變通權(quán)分為法律、行政法規(guī)變通權(quán)與決議、決定、命令、指示變通權(quán)兩類。

(二)國外研究現(xiàn)狀。由于政治體制的原因，國外關(guān)于自治州變通執(zhí)行權(quán)的專門性研究并不多見，而相關(guān)類似理論則散見于一些學(xué)者的政治學(xué)著作。其中，馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于民族區(qū)域自治理論的論述是關(guān)于自治州執(zhí)行變通的核心研究。馬克思主義認(rèn)為，國家應(yīng)充分尊重和保障各民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，體現(xiàn)國家堅持民族平等的原則。

二、變通執(zhí)行權(quán)行使存在的問題

(一)經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)規(guī)定存在的問題。對于經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的規(guī)定，法學(xué)理論界和實務(wù)部門一直以來都有不同的看法。特別是隨著改革開放的全面深入，對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行存續(xù)的必要性更出現(xiàn)了較大爭議。有些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行要繼續(xù)為經(jīng)濟特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動力，有其存在的必要性和合理性。所以建議對經(jīng)濟特區(qū)執(zhí)行加強控制，逐步取消這種導(dǎo)致位階混亂的法源。”在此暫且不論經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行本身的存與廢，單是經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的變通權(quán)的合法性問題就應(yīng)該引起高度重視。

經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)缺乏必要的制和監(jiān)督，因而執(zhí)行變通權(quán)的行使極易失范。全國人大的授權(quán)決定和執(zhí)行權(quán)在賦予經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)的同時，并沒有對該項變通權(quán)的行使進(jìn)行必要規(guī)范。從全國人大的授權(quán)決定和執(zhí)行權(quán)的法條規(guī)定來看，僅有三條涉及對執(zhí)行變通權(quán)的規(guī)范:其一是全國人大及其常委會在授權(quán)決定中明確經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行主體應(yīng)遵守憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī)。

(二)自治州變通執(zhí)行權(quán)行使中存在的問題。權(quán)力運行的規(guī)范性是指權(quán)力運行的科學(xué)、高效。變通執(zhí)行權(quán)科學(xué)行使或運行的應(yīng)然狀態(tài)是:關(guān)于變通執(zhí)行的程序規(guī)定完善，并嚴(yán)格按照程序要求推進(jìn)變通執(zhí)行，遵守變通執(zhí)行的必要性、充分性原則，釋放變通執(zhí)行的全部制度優(yōu)勢，極力促進(jìn)地方發(fā)展。變通執(zhí)行權(quán)行使不科學(xué)是指變通執(zhí)行權(quán)行使未按照制度設(shè)置的既有規(guī)定、程序進(jìn)行，變通執(zhí)行權(quán)運行或者行使的效果不佳，行使過程中存在諸多需要改進(jìn)的地方。變通執(zhí)行權(quán)的行使應(yīng)堅持國家法制統(tǒng)一原則和民族自治地方的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展必要原則。國家法制統(tǒng)一原則是指，民族自治地方自治法規(guī)的出臺，應(yīng)有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一。關(guān)于對上級決議、決定、命令和指示的變通執(zhí)行，雖然不及對法律規(guī)定進(jìn)行變通的嚴(yán)格，但仍然需要考慮到政策的相對穩(wěn)定性。民族自治地方的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展必要原則是指，自治法規(guī)變通法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)是將法律、行政法規(guī)同民族自治地方的政治、經(jīng)濟和文化特點結(jié)合起來，既能有效地貫徹法律、行政法規(guī)以及上級國家機關(guān)的決議、決定、命令、指示，又能兼顧少數(shù)民族的民族利益，照顧少數(shù)民族的歷史傳統(tǒng)，實現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展。隨著民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，變通執(zhí)行權(quán)的行使必然催生新的具體的規(guī)定，但無論如何發(fā)展，都應(yīng)堅持上述關(guān)于變通權(quán)行使的原則。

三、完善變通執(zhí)行權(quán)行使的對策建議

(一)加強經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)變通執(zhí)行權(quán)等規(guī)定的建議。健全對特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的備案、撤銷等執(zhí)行監(jiān)督制度。備案是執(zhí)行主體將其通過或批準(zhǔn)的規(guī)范性法律文件報送更高層級的執(zhí)行監(jiān)督主體登記、存檔，以備審查的制度和活動。備案是執(zhí)行監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。全國人大及其常委會在授予經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行權(quán)時明確規(guī)定，其所制定的法規(guī)要向全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和上一級地方人大常委會備案。但是首先，執(zhí)行權(quán)沒有對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行備案的時間、程序等做出具體規(guī)定，相關(guān)接受備案的機關(guān)也沒有對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案做出過專門規(guī)定;其次，對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等的備案審查程序，執(zhí)行權(quán)也只規(guī)定了報送備案的期限，并未規(guī)定具體的程序;再次，由于全國人大及其常委會對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行規(guī)定了多層級的備案主體，但又未明確各層級主體備案審查的職權(quán)和重點的差別，導(dǎo)致了形式上的多頭審查在實質(zhì)上卻無人真正審查的情形。這些缺乏可操作程序保障落實的備案監(jiān)督制度必然虛置，根本起不到監(jiān)督的作用。

對于經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行及其變通規(guī)定的事項，如果經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件已經(jīng)成熟的，應(yīng)由全國人大及其常委會及時制定法律并終止相關(guān)授權(quán)事項。

經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行應(yīng)成為落實執(zhí)行民主原則、“開門執(zhí)行”的模范，拓展人民有序參與經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的途徑，形成對授權(quán)執(zhí)行及其變通權(quán)行使的有效制約力量。在經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)執(zhí)行過程中，通過強化代表和選民的聯(lián)系，激活“沉默的大多數(shù)”，讓更多利益相關(guān)者參與到制度安排中進(jìn)行充分的利益博弈;同時輔之以執(zhí)行信息全過程的公開，以及執(zhí)行議案意見收集處理制度、回復(fù)說明理由制度等，引入更多的公眾參與，最終得出一個多數(shù)人的較為理性的意見。一般而言，公民的參與越普遍、參與方式越具有多樣性與滲透性，公共權(quán)力機關(guān)越難以任意行事，對公共權(quán)力的約束性就越強。

(二)加大對自治州變通執(zhí)行權(quán)的建議。完善關(guān)于變通執(zhí)行權(quán)行使過程中的監(jiān)督機制，防止其被亂行使和消極行使，并制定相應(yīng)的懲戒措施。具體建議將變通執(zhí)行權(quán)行使的情況納入地方部門考核的標(biāo)準(zhǔn)體系，由地方人大常委會成立專門的檢查小組，對于政府部門針對上一級的決議、決定、指示和命令的變通執(zhí)行和停止執(zhí)行情況納入檢查范圍，并要求政府部門在政府工作報告中說明相關(guān)情況。

上級機關(guān)在制定或作出決議、決定、命令和指示時，要加強調(diào)查研究，不但要考慮到自治州社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，而且要考察地區(qū)公共權(quán)力部門針對實際情況作出的回應(yīng)，全面考慮制定或作出的決議、決定、命令和指示更加適合民族地方的情況，減少下級機關(guān)啟動變通執(zhí)行程序的頻率，促使下級機關(guān)在啟動變通執(zhí)行程序前進(jìn)行更加嚴(yán)格的考察。

在變通執(zhí)行權(quán)行使的全過程中，堅持實質(zhì)性的事前與事后監(jiān)督，保證變通執(zhí)行權(quán)的審慎行使，糾正行使過程中的偏差或失誤，以保證變通執(zhí)行權(quán)行使的有效及合法，最終達(dá)到變通執(zhí)行的目的。