基層政府在脫貧攻堅階段的反思

(中國人民大學 北京 100872)

改革開放以來，中國農村扶貧政策經歷了體制改革下的救濟式扶貧(1978-1985年)、開發式扶貧制度化和八七扶貧攻堅階段(1986-2000)、“大扶貧”格局的形成和發展階段(2001-2013)、脫貧攻堅和精準扶貧階段(2014至今)四個階段。[1]

我國的扶貧開發戰略先瞄準在農村集中貧困地區，后從重點縣下沉到重點村，而今實施的精準扶貧，進一步增加了扶貧的針對性和有效性，瞄準貧困戶，對本戶進行包括教育、醫療、產業、信貸等多維度的幫扶，從而提高扶貧效率，進一步縮小差距，使更多的貧困戶享受到經濟增長的紅利。精準扶貧是我國反貧困進入攻堅階段的新機制。早在2013年11月，習近平到湖南湘西考察時就曾作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2014年1月25號中辦和國辦聯合印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》(中辦發〔2013〕25號)明確提出要建立精準扶貧機制，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，逐村逐戶開展建檔立卡幫扶。

2015年12月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》目標要求“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”

十八大指出，要確保到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標。要全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村，特別是那些貧困地區。中國的農村扶貧，要實施精準扶貧。實施精準扶貧工作有利于突破我國全面建成小康社會的瓶頸，有利于緩解我國日益擴大的收入分配差距。對于精準扶貧，習近平總書記提出了“六個精準”要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。但是在政策實施過程中不難看出來，還是有一系列問題的出現：

第一，扶貧對象選擇(目標瞄準)：針對扶貧對象選擇的問題，實行建檔立卡，以便精準扶貧，提高資源利用率，有針對性得解決貧困問題。但是如何精確瞄準扶貧對象、整合扶貧資金、調動扶貧對象參與的積極性確實一個亟待解決的問題。根據國家統計局提供的數據(貧困人口基數為8249萬和人均年最低收入為2763元/年)所預測出的結果，分配到每個縣的貧困人口數量是有限的，各地各部門因此采用了“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的識別原則。通過這種方式分解數據，控制規模，不但可以防止虛報、謊報數據所帶來的資源浪費，也提高了精準扶貧的效率。但是，這也帶來了一些消極的影響。貧困人口的分布并不是均勻有序的，進行規模控制，會產生規模控制下的規模排斥，有可能會把真正的貧困人口排除在幫扶之外。此外，家庭收入本身就是一個很難精確計量的內容，所以規模控制還會導致邊緣貧困戶的猜忌和不滿。

第二，貧困戶自身方面，根據全國建檔立卡數據分析，因病、因殘、因學、缺資金、缺技術、缺勞力等是貧困戶主要的致貧原因。其中，自身發展動力不足是一項重要的致貧原因。因此，扶貧先扶志，如果貧困戶本身無就業意愿，僅僅希望依靠政府的救濟度日，那么只會越扶越窮，無法從根本上脫貧。

第三，扶貧政策執行方面：農村精準扶貧政策在執行方面存在效率低下、缺乏配套措施、缺乏專項資金、村民參與度低等問題。從宏觀層面來看，頂層設計的精準扶貧政策是完備的，但從微觀層面上看，農村基層的精準扶貧政策的配套政策還不健全。一方面，稅費改革后，基層政府懸浮，村治主體既沒有體制支持，又與村民之間關系松散，處境十分尷尬。村治主體在失去公共權威的同時，海承擔了政策變動后的消極后果，以及扶貧政策的建檔立卡制所帶來的“三角壓力”。駐村干部的派駐，使得村治主體的公共權威在精準扶貧實踐中進一步缺失，以致出現貧民爭貧鬧訪、村民怨氣橫生。另一方面，農村精準扶貧政策執行還存在村民參與度低等問題。很多村民和村干部對于精準扶貧持有不理解、不參與、不配合的態度。他們對國家政策不關心，認為自己不是扶貧對象，就事不關己；有的村干部責任心不強，慢作為懶作為，敷衍應付；有的村干部以功利的眼光看待扶貧工作；也有一些村干部執行能力欠缺，在與村民溝通、完成交辦的任務時力不從心，影響扶貧工作的有效開展。

第四，扶貧資金來源方面：扶貧資金是自上而下逐級分配的，來源渠道單一且資金不足，扶貧項目缺乏資金保障，很多扶貧項目得不到落實。一般來說，資金問題一直是限制扶貧措施發揮成效的重大瓶頸，但是隨著2016年國家將扶貧工作放在核心地位以來，扶貧資金投入大幅增加。2015年，中央用于支持貧困地區、貧困人口農業生產及改善生活條件、發展社會事業等綜合扶貧投入近5000億元；就財政專項資金來看，2016年安排補助地方資金規模達到660.95億元，比上年增加43.4%。[2]地方各級政府將如何出臺具體辦法，使數額龐大的扶貧資金能夠用在刀刃上，是精準扶貧時期政策實踐需要遇到的重要挑戰。

五、精準扶貧幫扶責任人方面的問題

精準扶貧的幫扶責任人在原則上是要選派有能力、有干勁、有責任心的年輕干部到村，但是由于各種原因，實際上被選派到各村駐村的干部有些是單位中相對比較“清閑”的人，能力和綜合素質都有待考察。即便單位選派了有能力的干部下鄉駐村，他們卻同時要兼顧單位和駐村點兩邊的工作。兩相權衡，很多駐村干部就會選擇將自己的主要精力放在自己原本的工作上，無法真正持續開展扶貧工作。除此之外，一方面雖然選派單位表示，對于表現優異的駐村干部可優先提拔，但是卻沒有正式文件明確規定，導致駐村干部的扶貧效果難以被評價，積極性受挫；另外一方面，選派單位權職各異、隸屬不同，扶貧資源難以有效整合，在資源分配上往往是各自為政，甚至會出現重復浪費的現象。因此，在針對貧困村的幫扶中，駐村工作隊和駐村干部是扶貧資源的重要供給主體，其供給的資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或動員的資源。幫扶單位受到行政命令參與扶貧工作，但扶貧并非它們的業務范疇，而且往往五年一輪換。這種方式具有明顯的非制度化、非持續性的特點，并且其資金項目規模、類型很大程度上取決于幫扶單位的性質和駐村領導的資源動員能力，形成了地方性的政治競賽。[3]

為落實精準扶貧政策，解決政策執行中出現的問題，結合六個精準，可以針對以上提出的問題得出解決方法：

第一，將產業扶貧從“輸血式”扶貧轉變為“造血式”扶貧，找準貧困戶致貧原因，結合當地實際情況因地制宜，對適合的建檔立卡貧困戶進行精準產業項目安排，這樣扶貧脫貧才能夠長之有效。

第二，設立專門的扶貧機構，協調各單位資源配置，完善扶貧工作制度，完善精準識別機制、考核機制、金融機制等，整合統籌資源、政策宣傳、政策培訓、工作考核和監督等。

第三，在基層政府懸浮的現代體制建設中，注重建立和維護村治主體的公共權威，實現國家和社會的有效銜接，是高效實踐精準扶貧的有效方式，也是實現農村基層治理良好運作的有效途徑。

第四，在加大扶貧資金投入的同時也要提高扶貧資金的瞄準效率。要求扶貧部門對農村地區的貧困戶進行精準識別，將貧困戶的信息匯入電子信息檔案，以便“精準施策”。實施更加有針對性的、高效的扶貧政策來直接對貧困人口進行扶持。切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。

第五，各級政府在實施精準扶貧政策時，為了避免國家資源浪費和政策執行偏差，在資源投放上注重分寸，執行政策時切合實際，對下考核時留存自主空間，從而保障精準扶貧政策有效落地。

自精準扶貧實施以后，各級政府的工作中已經取得了不少成就，但還有許多問題存在其中。鑒于精準脫貧的重要性和特殊性，各級政府要準確把握各方面情況，認真吸取經驗、教訓，完善發展策略，堅持一切從實際出發，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下實現全民致富的美好愿望。