S村拆遷中的窘境

(重慶大學 重慶 400044)

筆者在實習過程中，加入了某律所拆遷團隊，隨隊參與了S村的拆遷工作，在工作中遇到了許多從拆遷政策制定者到法律制定者都無法規避的問題，例如宅基地使用權的繼承問題。

一、關于S村現存“祖宅”的處理情況及問題分析

S村位于膠東半島某山區中，村內待拆遷房屋70處，登記戶68戶，常駐戶59戶。村內基礎設施落后，物質條件比較困難。村內房屋破舊，自然倒塌房屋居多，完全新建房屋從2004年之后僅有10戶，大多數房屋均為政策允許的拆舊建新或翻建房屋。村內舊屋大多為繼承三代以上的“祖宅”，在實際拆遷工作中，這部分房屋的認定和產權劃分，無疑是最困難的。

本文所稱的“祖宅”，意指三代以上繼承遺留下的老屋。自上世紀八十年代開始推行的宅基地制度，開始推行“一戶一宅”政策，使得村里留下的“祖宅”和其他老屋迫切的需要得到政策的承認，這種承認也是宅基地使用權繼承問題上的一種反射。

在拆遷工作的實際操作中，對這部分“祖宅”的態度，主要取決于各地政策。而多數政策目前對拆遷房屋的認定還停留在認證不認人、認新不認舊的層面上。S村所在地的補償標準要求，老屋必須有1987年印契稅證及新集體土地使用權證且屋框完整，需有房頂，院墻界限明顯。由于祖宅老屋的特殊性和代表性，使得愿意拆除祖宅新建房屋的村民少之又少，更遑論很多祖宅老屋已經變賣，甚至說在村委會執行政策過程中也都是睜一只眼閉一只眼，對政策和風土人情文化習俗相左的地方，一般都是和稀泥式執行，并不會完全落實政策。大批“祖宅”由于無證所依，所以拆遷時得不到全額補償甚至得不到補償。按照物權法的規定，宅基地實行“一戶一宅”政策，可新房加老屋，這種有兩處宅基地房屋的情況也的確與法律相悖。這種窘境，提醒著我們不得不去面對這場“鄉土社會”中傳統文化與現代法治的碰撞。

二、現行《土地管理法》在實際施行中的困難與窘境

現階段我國實行的是農村土地集體所有的基本產權制度。盡管這一農地產權制度產生了巨大的效益，但在實際運行中逐漸積累起許多新的問題，特別是在農村征地拆遷中，農村集體土地征收的價格偏低，存在大量的“低價征用”“高價銷售”等不平等現象，而且與城市相比農民獲得的補償款相對較少，失地農村的生活保障和后續工作也是一個較為棘手的問題。[1]

(一)宅基地使用權繼承問題的法律分析

根據《繼承法》第3條的規定，在宅基地之上的農村房屋毫無疑問是允許繼承的。但房下之地卻沒有結論。對此，《繼承法》第3條第7項做了開放性的規定。《物權法》將宅基地使用權列為一項獨立的用益物權，既然為獨立的用益物權，就應該可以繼承。《物權法》關于宅基地使用權的規定極其簡單，僅有4個條文，其中第153條將宅基地使用權的取得、行使和轉讓賦權給《土地管理法》等法律和國家有關規定來規制。根據《土地管理法》第62條的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。由此，宅基地使用權的繼承遇到障礙。概言之，根據《繼承法》和《物權法》的原理，宅基地使用權是可以繼承的；而依據《土地管理法》，宅基地使用權繼承卻存在問題。

(二)《土地管理法》實施中的問題

“從基層上看去，中國社會是鄉土性的。”[2]這是費孝通對中國傳統鄉村的準確概括，鄉土性的根本在于土地，而在現在看來，《土地管理法》實施中卻存在著各種窘境：一是無法為被拆遷人提供長效保障機制。土地作為農民賴以生存的生產資料，無論是耕地還是宅基地，都是極為重要的。拆遷過程實際也是把農民從土地上連根拔起的過程[3]，對農民家庭來說，是一種劇痛。二是公共權力無法得到有效制約。由于現在沒有對于農村征地拆遷的規范法律，許多政府控制項目在拆遷和征用農村用地時，由政府一手掌控，被拆遷人幾乎沒有話語權，使得被拆遷人與政府部門的矛盾進一步激化；三是被征土地市場價值被低估。在被征地過程中，賠償評估存在問題引起了大量的糾紛，評估機制不合理、不客觀，房屋土地價值被低估，使得失地農民權益受到極大的危害。

三、結語

現階段在村莊征遷過程中，的確存在著許多問題亟待解決，但如果武斷的用行政手段一刀切，那必然適得其反。中國古代堅持“房地一體主義”禁止宅基地的自由買賣，現行土地法同樣禁止宅基地的自由流轉。[4]在解決問題的過程中，誰都不能撕裂傳統與現代的關系，無論是之前的傳統文化，還是之后的法律規定，乃至社會發展規律，這都是在解決問題時需要決策制定者、執行者認真思考的問題。