PPP模式應用于公共服務購買研究
——以鄭州地鐵3號線為例

(華北電力大學 北京 102206)

PPP(Public-Private-Partnership)-公私合作伙伴關系模式是一種公共物品供給的新模式，指的是由政府跟民間機構之間進行合作投資興建某些大型基礎設施的項目合作建設模式。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等實現公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以公私合營、利益共享和風險共擔為特征，追求提高公共產品或服務的質量和供給效率。

我國自從2013年以來PPP模式在中央的推動下進入了發展的新時期，各地方政府對PPP模式對公共服務的供給轉變充滿希望，希望PPP模式能夠逐步克服地方融資平臺的弊端并逐步取代之，為地方基建項目及公共產品服務項目做出貢獻，減輕地方政府存量及增量債務壓力、提升民間資本的活躍度。[1]根據財政部“政府和社會資本合作中心”發布的數據來看，截止到2017年，PPP項目改革四年間在深度和廣度方面都得到了巨大的發展。其中，在PPP項目投資額中，市政工程和交通運輸及城鎮綜合開發這三項的投資需求總投資需求的71.6%，PPP模式在我國基礎設施建設領域占據重要規模。

一、鄭州地鐵3號線實施PPP模式的必要性

鄭州地鐵的建設運營前期(地鐵1號線第一期、2號線)的過程中，由于鄭州市的軌道交通建設剛剛起步，缺乏投資主體多元化融資模式必須的操作經驗、人才和成熟的投資環境，政府并沒有一開始就采用PPP模式與社會私人資金合作，而是主要采用以政府為主導的負債型投資模式。而在鄭州地鐵3號線的建設過程中，政府開始首次與民營企業合作，采用PPP模式推動項目的發展，這是政府和社會的共同選擇。第一，實施PPP模式有利于滿足鄭州市軌道交通建設可持續發展。鄭州地鐵3號線投資規模相當巨大，政府資金壓力大。采用PPP模式，可以引入社會資本參與到軌道交通建設，在一定程度上緩解政府直接投資的壓力，解決當前建設資金巨大的問題，加快建設進度。第二，促進經營機制轉變，減輕政府風險。通過設計合理的PPP項目利益風險機制和監管機制，可以改變在傳統模式下工程收入不足風險和運營成本超支風險等都由政府完全承擔的不利局面。[2]將風險部分轉移給社會資本，社會資本利用其自身的優勢將風險規避或降至最低，將有效減少政府承擔的潛在風險。第三，提高運營管理水平。鄭州地鐵在選擇社會資本中采用公平公開競爭方式，有利于調動和發揮社會資本專業技術優勢，促進軌道交通管理水平提高、科學技術進步和服務理念完善。

二、面臨的問題和挑戰

(一)地鐵PPP項目模式處于發展初期，經驗不足。在2015年鄭州市首批PPP模式項目開始正式招標建設行動之前，鄭州市對采用PPP模式購買公共產品和服務的探索并不算多，經驗并不豐富。2017年地鐵3號線確定采用PPP模式建設維護的時候，能借鑒的項目只有鄭州市107輔道快速化工，經驗相對匱乏。且地鐵1號線及2號線并沒有與PPP模式相結合的成功案例可以參考。總體來說，鄭州市地鐵與PPP模式的結合還處于初期階段，將要面臨不同的困難和挑戰。

(二)社會資本的選擇和契約問題。地鐵3號線在投標公告中對社會資本的注冊資金、資格情況、信譽情況等提出了嚴格的要求和審查，這反映出軌道交通建設對于社會資本的高要求。盡管能與政府合作開展項目的大多還是資本實力雄厚企業，但面臨一些契約問題。一方面，政府作為職權部門，向來站在主導與權威地位，在基礎設施的建設時期，可能存在無法實現向社會資本承諾的各種條件的問題，損害社會投資者的合法權益。另一方面，政府與社會資本的合作也往往是初次合作，盡管中標的社會資本通常在領域內有著豐富的實施經驗和技術實力，但并沒有以往合作經驗，一旦社會資本在履行項目合作中存在問題，將會給整個項目帶來難以估量的損失。

(三)風險分擔不合理。準確的風險預測，科學的風險管理以及合理的風險分擔機制是PPP順利推行的重要保障。[3]PPP項目從立項到實施過程中，面臨市場層面、政府層面、項目本身及不可抗力因素等多重風險。地鐵3號線建設耗時較長，在鄭州地鐵發展的經驗中并沒有可以借鑒的以往成功模式的經驗，風險的預測和管理方面需要政府部門和社會資本即中軌集團的共同進行全新的探索和評估，形成比較完整的風險管理和風險分擔需要一定的時間和精力，且構建到一個讓各方面都可以接受的風險分擔結構也是比較困難的。

三、促進地鐵3號線建設的對策建議

(一)健全和完善PPP模式的法律體系。PPP模式的復雜之處在PPP項目通常是一個長期的、內容多樣的、需要綜合各方面制度的模式。在吸取在國外日本、澳大利亞等國家對PPP模式的規范和立法經驗的基礎上，我國應當加快國家層面的PPP立法，調整不同的法律范圍，從國家的角度出發不斷完善PPP模式下的法律制度，同時建立健全PPP政策體系。盡力建設系統的PPP政策體系，將PPP包含的內容(財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監管)納入該體系，明確PPP模式下各參與方的權利與義務，強化部門之間溝通與交流。

(二)完善契約精神，強化契約制度。PPP模式是政府與社會資本相互構成的利益與風險一起承擔、同步管理的長期契約關系，也就是市場和政府共同合作的產物。國家與政府要切實精簡項目行政審批手續，將經營管理權下放給投資企業，同時政府要加強自身服務管理與承諾，特別是政府的承諾對于項目順利實施、社會資本獲得預期投資回報率等都具有重要意義。PPP模式需要的是一種始終堅持合同且堅守信用的品質，建立完整的契約制度，且清晰界定政府和社會資本的責任，詳細附上雙方的違約行為，加上針對于各種違約情況的懲罰，懲罰直接追溯到有關政府與具體負責人的身上。

(三)加強對政府和社會資本的監管。在地鐵3號線項目正式開啟后，鄭州市財政局為加快政府和社會資本合作模式的推廣運用，鄭州市政府成立了政府和社會資本合作模式推廣運用工作領導小組統一協調部署全市政府和社會資本合作模式推廣運用工作。在此基礎上，還需要建立風險監控機制，在整個建設和運營的過程中，政府和社會資本可以共同設置內部風險監控管理部門，對項目風險進行過程性監控，也可以采用引入第三方監控機構如項目咨詢管理公司、事務所等專業機構對項目進行風險監控，避免出現一方承擔風險的現象，確保參與各方能夠保持良好的合作伙伴關系[4]；其次，政府要探索建立專門針對PPP項目的管理平臺，實現項目的服務公開、監管公開、控制公開、信息公開等功能，同時在特定時間將項目的進程向大眾進行公開，增加透明度，這樣可以實現政府與社會資本的對等合作。