政府特許經營視野中的共享單車及其規制

楊 曦

2017年，上海市消保委受理共享單車相關投訴7978件，同比增加40.6倍，投訴問題主要集中在押金退還延遲、系統計費異常以及處置問題推諉等。[注]方圓震(新華社)：《上海市消保委：共享單車相關投訴上升超40倍》，中國政府網http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/30/content_5262152.htm，最后訪問時間2018年3月13日。2018年3月28日，全國首例共享單車公益訴訟案，一審宣判小鳴單車“需按承諾退還70多萬用戶押金”，而小鳴單車由于無錢退還押金，面臨破產清算問題。加之之前的悟空單車、小藍車等一系列明星企業因為破產而引發的種種問題，共享單車不斷出現在人們的視野中，但貌似往往是負面報道，應當說共享單車的運行出現了市場失靈的前兆。如何對共享單車進行管制，解決市場失靈，已是迫在眉睫的問題。目前學界通論是將共享單車放在共享經濟的語境下，探索共享單車治理之道，對于共享單車的管理手段依舊停留在事中監管和共享平臺數據的監管與構建上。[注]翁士洪：《城市共享單車監管體制的整體性治理創新研究》，《電子政務》2018年第4期。而且以上共享單車的經營管理分析多限于經濟學的視角，缺少法律上對共享單車經營與管理的定位，而法學界卻更多地將視野局限于押金的管理[注]徐宏：《共享單車“押金池”現象的刑法學評價》，《法學》2017年第12期。、用戶與經營者之間產生的法律問題[注]米競：《共享單車運營中的侵權問題——以摩拜掃碼共享單車為例》，《科學與法律》2018年第1期。等微觀方面，未能明確共享單車的法律地位。如此研究一方面無法突破共享單車經營方式上的瓶頸，另一方面無法從根本上解決共享單車運營出現的法律問題。本文從共享單車的法律定位出發，在法學的視角下探索共享單車行業的公私合作經營之道。

一、共享單車是共享經濟嗎？

許多新興產品借著“共享經濟”的外衣進行大量融資，最后卻紛紛倒閉，例如共享充電寶行業45天融資近12億元[注]姚翀：《共享充電寶未必是門好生意》，《南方日報》2017年5月1日01B 版。，在經歷了半年之后卻出現了集體倒閉的現象。這種現象使得我們不得不回顧共享經濟的本身含義以及其與共享產品之間的關系。

(一)“共享經濟”語義的解讀

“共享經濟”這個術語最早由美國得克薩斯州立大學社會學教授馬庫斯·費爾森(Marcus Felson)和伊利諾伊大學教授喬·L. 斯佩思(Joe L.Spaeth)于1978年在《社群結構與協同消費》中提出，大意是指日常協作活動，共享資源，滿足生活需求。[注]FELSON M, SPAETH J L,Community Structure and Collaborative Consumption: a Routine Activity Approach,American Behavioral Scientist, 1978, 21(4).目前學界將其定義為把自己的閑置資源分享給有需求的人，在獲得報酬的同時可以收獲額外的附加值。[注]馬強：《共享經濟在我國的發展現狀、瓶頸及對策》，《現代經濟探討》2016 年第 10 期。共享經濟是基于技術手段提升閑置資源的利用效率，是基于使用權與所有權的分離，是供需之間的匹配。[注]參見鄭聯盛：《共享經濟：本質、機制、模式與風險》，《國際經濟評論》2017年第6期。其主要是通過整合線下閑散物資或個人勞務，實現“物盡其用”“按需分配”的資源再配置。[注]董成惠：《共享經濟法律機制的嬗變》，《學習與實踐》2016年第12期。國家信息中心信息化研究部發布的《中國分享經濟發展報告 2016》中將交通分享定義為“是指在分享經濟的大背景下，以互聯網平臺為依托，整合社會閑置車輛、車內空間或駕駛技能等交通資源……智慧出行方式的總和”。因此，共享經濟的本質是將閑置的資源進行利用，從而獲得額外的價值，并不需要重新制造和增加實體產品。

然而，目前相關政策與學界對共享經濟卻做了不正確的拓寬，泛指所有“互聯網+”的這種通過平臺分享信息進而提供服務和商品的商業模式，忽略了資源閑置這個“前提”。在許多政策文件中，也將共享經濟注重于共享平臺的建設，而非閑置資源的利用。例如《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中指出“促進‘互聯網+’新業態創新，鼓勵搭建資源開放共享平臺”，《國家信息化發展戰略綱要》中指出“建立網絡化協同創新體系”。因此，隨著時代的發展，“共享經濟”已經不單單是針對“閑置資源的再利用”這個目的了，而是更多地突顯出“共享”(或者說通過“互聯網+”平臺)這個手段上的創新，即主要注重“供給者—共享平臺—消費者”這種形式，即使不滿足“閑置”這個前提要求也是可以的。隨之而來的是只要是通過互聯網平臺進行信息共享的，就可以稱之為共享經濟，例如共享充電寶、共享健身房、共享電瓶車等利用互聯網平臺進行分時租賃的行業也被冠以“共享經濟”的稱謂。如果僅僅是注重通過互聯網提供供需之間的信息，那么對于共享經濟的定義是沒有問題的，但是當平臺信息提供者就是商品供給者的時候，將部分簡單地利用互聯網的分時租賃業務也加入共享經濟的范疇之中就有待商榷了。事實上，這在經濟學中早有區分，認為這種經濟租賃應當被稱作分享經濟而非共享經濟。[注]賀明華，梁曉蓓：《共享經濟研究述評與未來展望》，《電子政務》2018年第4期。法學界也逐漸意識到這個問題，有學者將這種企業憑借互聯網直接向社會共享其產品或服務的方式稱為直供類共享經濟。[注]參見沈廣明：《共享經濟的規制策略》，《當代法學》2018年第3期。有學者將非以“閑置”為基礎的共享經濟稱之為非典型性共享經濟，[注]參見于瑩：《共享經濟用工關系的認定及其法律規制——以認識當前“共享經濟”的語域為起點》，《華東政法大學學報》2018年3期。或者將其與閑置型共享經濟相對，稱之為經營型共享經濟。[注]參見于瑩：《共享經濟法律規制的進路與策略》，《法律適用》2018年第7期。這種現象在學界稱之為泛共享經濟。[注]參見張孝榮，俞點：《共享經濟在我國發展的趨勢研究》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期。總之，這種以非閑置資源為前提的共享經濟與傳統的定義之間是有區別的。

(二)共享單車不宜納入“共享經濟”的范疇

原本共享經濟并非單指通過網絡平臺進行的共享。但是，隨著網絡的發展，互聯網為閑置資源提供了可再次利用的信息平臺，使得共享經濟快速發展。滴滴打車、Uber(非專車類)等網絡平臺是真正的共享經濟的產物。網約車、順風車等司機利用空閑的時間接送乘客，而非運營者直接提供共享資源，共享資源的所有權也非運營者所有。這種對空閑時間和空閑車輛的利用，是針對閑置資源的充分使用，提高了社會使用資源的效率，運營商僅僅是提供網絡平臺的支持，不提供車輛以及后續的車輛維修、保養。共享車輛仍舊是私物，不會發生諸如“公地悲劇”這種負外部性的結果。當使用權與所有權分離之后，倘若使用狀態中止，使用權重新回歸到所有者身上。即使一個運營商倒閉，網約車司機可以馬上加入另一個運營商旗下，甚至一個網約車司機本身就是幾個共享網絡運營商的司機會員。即使所有運營商都倒閉了，車主仍舊可以自用。如此共享資源并不會被中斷使用，因此不會造成共享資源的浪費。

雖然共享單車被冠以共享經濟，但是其與共享經濟達到的效果是極為不符的。首先，共享經濟旨在對于閑置資源的利用，原則上不需要創造新的實物，同時也就不會造成浪費。但是，現實是由于共享單車運營商不斷地退出行業，共享單車被大量地廢棄，海南、南京、廈門、合肥等地出現大量的單車“墳場”，例如在南京江寧區采文路就有7000～8000輛的單車“墳場”，使得共享單車變成了真正的“閑置物”。并且這種現象不僅發生在一、二線城市，更向著三、四線城市甚至鄉鎮蔓延。閑置的單車無疑造成了資源的大量浪費，同時雜亂擺放的單車占用了人行道、草坪等公眾地區，反而不利于公眾出行，使得公眾對于共享經濟能否節約資源、保護環境產生了疑問。[注]參見葉竹盛：《“共享單車墳場”問題不在共享經濟模式》，《中國聯合商報》2017年12月18日第A04 版。其次，共享經濟本來是“需求池”與“供給池”的匹配，是供給與需求高效對接，[注]李佳穎：《共享經濟的內涵、模式及創新監管的對策》，《經濟體制改革》2017 年第6 期。通過平臺滿足個性化需求與供給之間的匹配，[注]宋逸群，王玉海：《共享經濟的緣起、界定與影響》，《教學與研究》2016年第9期。可以實現消費配置的帕累托改進的目標。但是事實上是很多城市中共享單車已經是飽和狀態，例如上海共享單車的飽和量是60萬輛，而在2017年上半年上海共享單車的保有量就能夠接近這個數字。[注]李立：《共享單車：“共享”名義下的資本賭局》，《中國經營報》2017年5月8 日第C07版。北京僅需43萬輛共享單車，但是實際投入卻高達235萬輛。[注]吳喆華：《共享單車數量飽和：北京僅需43萬輛 投入235萬輛》，央廣網，網址：http://china.cnr.cn/yaowen/20171207/t20171207_524053236.shtml，最后訪問時間2018年3月15日。共享單車供給在很多城市供給已經大于需求，運營商還在不斷添置，以搶占市場份額。最后，共享經濟本是利用閑置資源重新創造社會、個人財富，原則上共享經營能夠使物品的所有者盈利。但是事實上是共享單車行業仍舊在不斷持續通過“燒錢”融資的方式運營著，截至2017年，ofo與摩拜已經完成了7～8次的融資，各自融資規模都達到了30億元上下，僅摩拜E輪融資就到3.55億美元，ofo的D輪融資達5.8億美元。[注]李立：《共享單車：“共享”名義下的資本賭局》，《中國經營報》2017年5月8 日第C07版互聯網單車領域已吸引了30多家投資機構，從2015年起至2017年，業內人士稱該領域的融資規模達到百億元。[注]郭夢儀：《中小單車企業漸入融資困境》，《中國經營報》2017 年3 月27日第C01版。而共享單車企業盈利情況卻堪憂，摩拜單車 CEO 王曉峰甚至公開表示目前摩拜單車沒有清晰的盈利模式，只能依靠融資一邊運營，一邊繼續尋找可行的運營途徑。[注]白薇：《不談盈利的共享單車是個偽命題?》，《互聯網周刊》2017年02月05日。

共享單車遭遇了如此之多的問題，我們不禁需要反思：是共享單車本身出現了問題，還是共享經濟的理念并不正確呢？顯然共享經濟的理念模型是正確的，但是共享單車并不一定屬于(原本的)共享經濟的范疇。學界在拓寬共享經濟的外延的時候，并沒有把握住共享經濟的內核。這種錯位使得共享單車與滴滴打車、Uber等真正的共享經濟發生了混淆，也使得配套的政府監管未能跟上，最終導致共享單車行業整體的不正常運營。與傳統的共享經濟中的滴滴打車、Uber不同，共享單車不是真正意義上的閑置資源的再利用，而是制造“閑置”的資源形成共享使用，是網絡租賃的新型模式。運營商不僅需要網絡的服務，而且需要提供公共服務設施。在這種情況之下，所有者不直接使用該“閑置”物品，而是通過制造租賃物然后以租賃的方式盈利。

為何共享單車在共享經濟的語境下，得不到較好地發展呢？一般而言，在共享經濟之下的物品基本仍舊認定為私物和私人物品，即使是有些共享資源承擔了公共服務的職能，例如網約車與出租車之間的職能就存在重合，但是在性質認定上，出租車由于受到公法的限制頗多認定為公物，而網約車由于受公法制約較少一般仍舊認定為私物。[注]參見翟翌：《中國出租車行業的行政法分類規制——以“行政特許”和“普通許可”的區分為視角》，《政治與法律》2017年第10期。之所以網約車能夠承擔部分公共服務的職能，是因為私利與公益之間產生了競合，或者說目標一致所致。這使得網約車扮演著私家車與出租車的雙重身份。因此，共享經濟是所有人對于閑置私物的再利用。在共享經濟的語境下，共享單車只能是私物，是所有權與使用權的分離，其仍舊處于私法的規制之下。然而，共享單車、共享充電寶等這類主要面向公眾服務的平臺是與物品供給疊加運作的，將其視為私物存在后果。(1)多個供應商在市場競爭之下形成過度競爭，從而造成資源的浪費。(2)社會、政府和企業忽視了單車因為“公地悲劇”效應(主要是產權雖然可以界定，但是卻無法維持或者維持成本過高)而必然付出的過多成本，同時卻承擔著過重的社會義務。

二、共享單車行業的重新定位：特許經營

共享單車的定位是有偏差的，重新對共享單車進行定位，從根源上認識共享單車性質，然后設置對應的市場競爭模式是十分有必要的。分析目前公布的法律文件，可以了解各個地方對于共享單車態度的微妙改變。

(一)各個地方規范性文件的列舉與分析：向著特許發展的趨勢

隨著共享單車行業問題的不斷涌現，各個地方政府關于對共享單車規制的規定不斷出臺，筆者將幾個主要關鍵控制點展示如表1所示(見下頁)。

由表1可見，各個地方都要求第三方對押金進行管理，形成專款專用的監管體系，在技術服務與單車的使用標準上都有較為統一的規范。

在數據監管上，共享單車的數據已經被統一地納入政府監管的平臺，即在數據上已經要求做到規范化的管理了。在維護人員數量上，雖然還未達成共識，但是從目前來看，部分地方政府已經對維護人員的數量做了較為詳盡的安排。在強制保險上，各個地方政府的態度也并不一致，但是都做了相應的規定，并且有些地方政府規定了必須為共享單車的使用者進行保險。在停放規劃上，各個地方政府基本都做了相應的規劃與要求，以改變目前隨意停放的情況。在定位上，雖然有些地方政府仍舊將其視為傳統的商業租賃，但是部分地方政府已經認識到其與公共交通之間存在著必然的聯系。最后，在準入數量上，已經有些地方政府意識到不控制共享單車的數量必然會帶來過度競爭與供需失衡的后果，因此作出了控制共享單車數量的規定。而控制共享單車的數量實質上是控制共享單車運營商準入的數量，即被允許進入的運營商可以阻止其他不具有資格的運營商進入市場。特許是有數量限制的許可。特許之所以有數量限制，一是因為作為特許客體的資源數量的有限性，二是因為特許內容的獨占性和排他性。在特許涉及的不少領域，特許人針對某一組織或個人作出特許后，其他組織或個人針對同一特許的客體就無法再獲得特許。[注]②王克穩：《行政許可中特許權的物權屬性與制度構建研究》，法律出版社，2015年，第33頁，第63-64頁。因此，目前有些地方政府的做法已經具備了特許的初步特征，即已經初步展現了發展為特許的趨勢，那么必須重新定位共享單車，以謀求制度與定位的吻合。

表1

(二)共享單車再定位后對其適用特許經營之規定

1.共享單車的再定位

私物與私人物品的對立面是公物與公共物品。既然將共享單車納入私物或者私人物品是有問題的，那么，是否可以將其納入公物與公共物品的范疇呢？答案是肯定的。

首先，作為準公共物品。如果將物品的消費特性與排他性組合起來，可將社會消費物分為三種類型：一是具有個人消費性和排他性的物品。這類物品屬于私人物品，主要由私人提供。二是具有共同消費性和非排他性的物品。這類物品屬于公共物品，主要由政府供給。三是具有共同消費性和排他性的物品。此類物品具有私人物品與公共物品的雙重屬性，可以稱之為準公共物品。②在使用方式上，共享單車是一種排他性的物品，不能實現同一輛車同一時間共同使用；在使用目的上，共享單車屬于公共使用的范疇。2017年，交通運輸部聯合有關部門出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》明確指出，共享單車滿足了公眾出行需求、有效解決城市交通出行“最后一公里”問題，在緩解城市交通擁堵等方面發揮了積極作用。應當說其是面向大眾的公共出行服務，同時由于環保等特點是受到政府鼓勵發展的。政府的支持對保證共享單車系統的連續性和服務水平起到了關鍵性作用，共享單車系統服務質量的高低以及系統服務的公益性程度與政府的支持力度緊密相關。[注]張澤華，林曉言，張雅萍：《供給側視角下共享單車現存問題經濟本質分析》，《城市發展研究》2017年第11期。因此，共享單車兼具排他性與公共物品的雙重屬性，屬于準公共物品。

準公共物品有包括類：一類是自然壟斷物品。這類物品的供給者可以向使用者收費收回投資，獲得回報。另一類是非自然壟斷物品。這類物品按照收益程度的不同，可以分為收益性非壟斷物品和半收益性非壟斷物品。收益性非壟斷物品指的是完全能夠收回成本的，例如醫院、學校。半收益性非壟斷物品指的是難以收回成本的行業，例如博物館、話劇院。其中，自然壟斷是這樣一種情形：一個企業生產一種單一的產品，并且其長期平均成本隨著規模的擴大而下降。因此，單一企業能比多個企業以更低的平均成本完成生產。[注]張卿：《行政許可—法和經濟學》，北京大學出版社，2013年，第205頁。現將準公共物品的特征、供給方式等總結如表2所示。

表2

共享單車作為成本巨大、利潤單薄的行業，顯然需要通過規模效益使得成本最小化。共享單車行業市場發展到一定階段，一度基本形成第一梯隊，兩大主力(摩拜與ofo)相互競爭的局面，符合自然壟斷的特性。[注]在本文寫作完成時處于這種情況。因此，共享單車行業屬于自然壟斷的準公共物品，同時滿足《行政許可法》第12條規定的“直接關系公共利益的特定行業的市場準入”的要求。在符合可收費、自然壟斷性的情況之下，作為一種自然壟斷的準公共物品，應當納入政府特許經營的范疇。

其次，可以作為事實上的公物。在法國，公物是基于公共的使用方式，而非所有權的公與私。是否能夠把一項財產歸入公物法的范疇，主要決定于以下兩個關鍵性因素：一是其是否承載(直接的)共同利益功能；二是其是否使用公法規則。供公眾利用的私人財物只是事實上的公物，不是公物法上的公物。[注]肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社，2009年，第25頁。在韓國，公物依據所有權的分類有以下三種：(1)國有公物。國有公物是指物件的所有權屬于國家的公物，國有財產法上的行政財產、保存財產就屬于該范疇。(2)公有公物。公有公物是指該物件的所有權屬于地方自治團體，地方自治團體財產中的行政財產與保存財產屬于公有公物。(3)私有公物。私有公物是指私有地上的道路或私有文化財產等物件所有權屬于個人，但用于公共目的或依據文化財產的價值等成為公的保存物。[注]金東熙：《行政法》，中國人民大學出版社，2008年，第53頁。即使在美國這樣沒有公法與私法劃分傳統的國家，其最高法院也在判例中指出：“當私有財產用于公共用途時，就應該服從公共規則的管理，要受到公共利益的影響。”[注]喬治·斯蒂納，約翰·斯蒂納：《企業、政府與社會》，張志強、王春春譯，華夏出版社，2002年，第288頁。

將私人提供的物品視為公物，需要從其受到法律制約的程度上看。那么，共享單車是否適用公法，以至于承擔了較大的公法上的義務呢？以公共單車作為參照來對比判斷。公共單車是由政府通過城市為單位進行部署，擁有固定的駐車站點(一般設置在人流密集之處)，一般通過定點取用，按時付費的方式投放市場，是政府為解決“最后一公里”的交通出行問題所提供的公共設施，屬于公物，使用公法規則。觀察它們在關鍵點上的公法控制，可以從側面來證明共享單車使用的法律規則。現將廣州、南京、蘇州對于公共自行車的公法規制展示如表3所示。

表3

通過表1與表3兩個表格的對比，共享單車與公共單車在職能的承擔、規劃、保險、維護方面具有一致性，甚至對共享單車的規定在有些細節之處更加嚴格。兩者都承擔了比一般私物更多的公法義務。當然，公共單車與共享單車從目前的定位上看似有著本質的不同的，但用途卻基本一致。一般而言，對公共單車的數量限制是設置下限，而對共享單車則是設置數量上限。前者是為了供給能夠滿足公共服務，后者是為了防止過度競爭。

公共單車就其性質而言，屬于公共交通系統；而共享單車的定位卻僅僅是接近公共交通功能的行業，顯然這與實際情況和發展趨勢不符。通說認為共享單車由于停放的流動性，與公共單車即使在局面上雖有競爭但整體上體現為一種互補的關系。其實，公共單車與共享單車本質上是沒有區別的。隨著共享單車對于停靠地區的限定，公共單車在網絡化管理與使用方式上的革新，共享單車無論是在作用上還是在使用方式上，都與公共單車無異。只是共享單車與公共單車的投資主體不同而已，前者為私人運營商，而后者為政府主導運營。顯然，隨著這兩個行業的發展，互相之間的替代性會越來越強，具有競爭關系。因此，共享單車應當是公共交通的一部分，在性質上應當屬于事實上的公物。而公物并不會完全投入市場進行自由競爭，因此，應當為共享單車找到一條政府與企業協作經營的路徑。

2.特許經營有助于破解共享單車的經營困境

理論上共享單車是能盈利的，其盈利途徑有兩種：一是收取押金。但是，由于各個地區紛紛出臺對押金管理的規定，對押金設置專款專用的機制，押金收益已經不能成為共享單車的主要收益來源。二是收取租金。以摩拜單車每臺300元的造價成本計算，按一小時一元錢使用費計算，每日重復使用4～5次，理論上正常運營60日是可以收回成本的。那么，為何共享單車沒有盈利呢？原因是運營者沒有考慮到共享單車作為準公共物品之后產生的外部效應，即所謂的“公地悲劇”。兩大共享單車巨頭ofo和摩拜的損毀率分別占到39.3%和26.2%。[注]莫凱洋，袁經文：《共享變私享：共享單車的困境及其治理之道——基于集體行動理論的視角》，《城市學刊》2017年第7期。共享單車雖然屬于運營商所有，但是在投入使用之后，儼然成為“公地”，也從側面印證了共享單車已經屬于事實上的公物。因此，倘若政府認可共享單車在公共出行方面的價值，并且認為其需要被保留的話，就需要一套與之相配的制度，保證其在盈利的基礎上運營，而特許經營是目前最為廣泛的公私合作形式。

共享單車作為自然壟斷行業，為何需要特許經營而不是自由競爭呢？這還需要從經濟學中“沉淀成本”的角度思考。“沉淀成本”具體指過去投資在工程上，在該工程項目終止后，不能再得到補償的成本。進入管制的產業可以分為壟斷結構與競爭機構的產業。對壟斷結構產業進入管制研究主要集中在具有自然壟斷性的公共基礎設施產業。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理論綜述》，《經濟學動態》2003年第1期。新進者可強行擠占在位者領域(刮奶皮戰略)，達到平均成本較低時，在位者不可持續，產生巨大沉淀成本損失，因而需要通過進入規制來避免。[注]和軍，劉鳳義：《交易成本、沉淀成本、自然壟斷與公私合作治理機制》，《華東經濟管理》2016年第6期。公共基礎設施行業需要大量的沉淀成本，政府通過壟斷管制產業有三方面作用：(1)鼓勵投資，避免不必要的市場競爭，降低沉淀成本。(2)保證一定收益率，回收沉淀資本。(3)防止重復投資，造成社會資源不必要的浪費。因此， 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第21條規定：行政協議可以就“防止不必要的同類競爭”作出規定。具體到公共設施服務行業，以自來水行業為例，水管鋪設成本就需要被計入沉淀成本，而如果本地區多家自來水公司同時展開競爭，短期內雖然消費者能夠達到最大的實惠，但是從長期來看，隨著弱勢自來水公司的退出，多家水管鋪設重復鋪設就導致了社會資源的極大浪費。對于自然壟斷行業實施政府管制的必要性在于，在一定的規模經濟下，過多的企業進入自然壟斷行業一方面會因為重復建設導致資源浪費，另一方面會提高自然壟斷產品的生產成本，導致產業內企業的不可維持性。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理論綜述》，《經濟學動態》2003年第1期。同時由于長期的“消耗戰”，之后壟斷的企業勢必為了收回之前的投資而提高價格，對公眾的傷害是極大的。共享單車同樣如此，各個運營商各自為戰，車型的不一致、商標的不一致、品質的不一致，處理、回收、維修單輛自行車的成本較高，加之押金退賠等糾紛，企業之間的兼并顯得困難重重，更多是被淘汰、退出市場。因此，在如此高昂的沉淀成本之下，多數企業通過融資的方式進入市場，或者通過收取押金的方式維持運行，但是這種運行模式并不“健康”，且是一個無底洞。筆者認為應當通過特許維持其運行，共享單車行業要在規模經濟之下實現盈利，需要政府積極地干預。特許經營通過壓縮成本的方式，做到幫助企業盈利，以此擺脫融資運營的方式。

因此，相比將共享單車納入共享經濟作為私物存在，共享單車重新定位后通過特許經營的優勢可以總結為以下幾點：(1)避免不必要的市場競爭，防止資源的過度浪費；(2)通過特許一家或者幾家經營者進行共享單車的經營，可以幫助運營者形成規模效應，從而快速建立盈利機制，擺脫融資經營的命運；(3)讓運營者和政府意識到共享單車作為準公物而產生的社會成本。具體而言，讓前者意識到進入該行業時需要背負的社會義務，讓后者真正了解共享單車的社會價值，并且設立準入門檻維護行業的健康發展。

三、共享單車行業特許經營的具體形式：政府主導向私人主導偏移

目前特許經營這種經營方式由于有行政權力的參與，總是有些質疑之聲。但是，隨著私主體提供公共服務的機會增多，政府通過特許進行公私合作的方式會變得更加頻繁。并且互聯網為公共服務產業注入新的活力，公共事業方面的特許方式在內部也會發生變化。

(一)對質疑特許經營方式的回應

授予特許經營權是一種對某種供給社會公眾的產品或服務進行排他或壟斷性經營權的分配行為。[注]See R. Baldwin and M.Cave, Franchising as a tool of Government，1996,pp.3-5.這也是當下許多學者對特許較為抵觸的原因，同時學界還認為其自由裁量性也容易造成腐敗。[注]參見張卿：《行政許可—法和經濟學》，北京大學出版社，2013年，第18頁。然而，不得不指出的是，特許這種方式在公共基礎建設方面是大量被運用的。從目前大量的PPP(政府和社會資本合作)運行模式的情況看，尤其是在公共基礎設施建設領域，筆者認為特許經營的模式與純粹的市場競爭之間并無孰優孰劣之分，而是哪一個更加適合當下的這種行業的發展。至于濫用自由裁量造成的腐敗則是政府內部監管的問題，并不是特許經營自身的問題，不能因噎廢食，由于政府內部監管的不到位而“遷怒”于所有政府的自由裁量權上。

特許并不否認競爭。首先，《行政許可法》第53條規定，特許應當通過“招標、拍賣等”市場競爭的方式進行。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第3條、第15條規定，特許經營是采用競爭方式進行的。特許是在市場準入階段的競爭，即運營商通過將自己的服務指標向社會、政府公布，并由政府根據社會反饋，衡量不同運營商之間的優勢與劣勢，從而賦予經營者的權利。由于各個地區人口密集度、公交系統不一樣，導致共享單車的需求并不一致。在有的地方，共享單車企業盈利是沒有問題的，而在有的地方企業可能需要依靠政府的財政補貼才能生存下去。因此，不同地區需要不同的準入要求，這就需要給予地方政府充分的自由裁量權，讓運營者在準入階段圍繞服務質量與價格等展開競爭。其次，雖然排他性的特許是指政府將壟斷性特許給予某一私營企業，讓它在特定的領域里提供特定服務，[注]E. S. 薩瓦爾：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社，2002年，第81頁。但是這種壟斷僅僅體現為局部的壟斷，或者當多個企業都同時擁有特許經營權時，局部是能產生競爭的。根據特許的方式不同，可以分為壟斷性特許經營與競爭性特許經營。前者是指某一特定區域范圍內的統一行業的特許經營權只能授予一個經營者，后者是指在產品自身仍具有一定的可競爭性的情況下，適當引入多個主體進入某一區域和行業進行經營，[注]王克穩：《行政許可中特許權的物權屬性與制度構建研究》，法律出版社，2015年，第157頁。例如《湖南省市政公共事業特許經營條例》第14條明確規定，“同一地域范圍內……特許經營權，應當授予兩個以上的經營者”。共享單車可以參照這種特許經營模式進行。由于不同地區需求上的差異，可以引入不同的運營商運營從而保證運營商的多樣性，避免最終形成全國范圍內一家壟斷的情況。全國范圍的整體性壟斷可能更加危險，因為它一方面可能造成整個領域在沒有競爭之下失去活力，運營商肆意提高服務價格，例如最近發生的“大數據殺熟”事件(同樣的商品或服務，老客戶看到的價格反而比新客戶要貴出許多的現象[注]朱昌俊：《大數據殺熟，無關技術關乎倫理》，《光明日報》2018年03月28日第10版。)就是壟斷下侵犯消費者權益的體現；另一方面，一旦企業破產，就沒有相關經驗與資質的運營者能夠替代壟斷者，如此必然導致服務的中斷。而在特許之下，雖然形成了在地區局部上形成了壟斷，但是在全國范圍內各個競爭者依然可以通過優化服務與降低價格的方式進行競爭。當然，這種壟斷同時涉嫌違反《反壟斷法》的相關問題，在此不做過多展開。

目前而言，公交系統基本是通過特許賦權的方式經營的。在鐵路、地鐵等有軌交通工具的運行方面，基本是通過特許的方式經營，國外基本也是如此。[注]參見賈光智 ：《國外鐵路特許經營模式分析及啟示》，《鐵道運輸與經濟》2016年第1期。在公路運輸方面，出租車、公共汽車是針對公交線路運行方面的特許經營。出租車行業的性質雖然幾經波折，目前已經從1997 年的《城市出租汽車管理辦法》第4條規定的“公共交通”領域蛻變為2016年的《巡游出租汽車經營服務管理規定》第3條規定的“城市綜合交通運輸體系”中的一部分，但是仍舊是通過特殊許可的方式經營的。這個行業雖然遭到了網約車(普通許可進入)的沖擊，但是由于其承擔的特殊義務，特許經營的模式仍舊被保留著。究其原因，是公共交通等基礎設施前期投入巨大，成本收回過于緩慢，因此私主體并不愿意涉足這個領域。而國家雖然承擔著維修這些基礎設施的義務，但是一方面資金投入巨大，對財政的壓力太大，另一方面政府缺少私主體的經營技巧，所以很難見到直接通過國家行政機關建造、運行此類行業。那么，集二種方式之所長的行政特許經營就產生了。首先，鼓勵社會資金進入基礎設施和公用事業建設運營；其次，賦特許經營人壟斷性的經營權，保證其能夠獲得相應的權益，以此維系整個公共事業的發展。事實上，此種行業由于是具有規模效應才能形成較低成本、維持經營，因此具有天然的壟斷性，即使在放開競爭的情況之下，仍舊會歸于壟斷，共享單車行業經營者不斷地進入卻快速地被淘汰就是此種緣由。

此外，既然各個地方政府需要對共享單車進行數量的限制，那么，哪些企業能夠進入？用什么方式進入？這些應當被規范起來。行政機關在干預市場之時，對其自由裁量權應當有所限制，以防止行政權力的擴張性給市場經濟帶來不必要的負面影響。因此，在采用數量準入管制的時候，在已有共享單車存在的城市采用先來后到的原則是可行的。而之前沒有共享單車進駐的城市，多家共享單車同時想進駐時，就需要采用“招拍掛”的形式分配進入數量與進駐企業，防止公權力的濫用。具體形式上，筆者主張采用招標的形式進行，即以提供最優服務，且共享單車租用價格最低者為優先考慮者。因此，在嚴格規制下，授予特許的行政裁量權就不會肆意擴張，特許就能很好地為公共事業服務。

(二)共享單車行業對特許經營發展趨勢的啟示：主導者的改變

特許根據產業的性質，可以分為完全市場化的特許經營與政府補貼型特許經營。前者是單純依靠市場化經營可以取得收益、收回成本的行業，后者是需要政府補貼為前提的特許經營。[注]王克穩：《行政許可中特許權的物權屬性與制度構建研究》，法律出版社，2015年，第158頁。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第21條的規定，財政補貼是可以被設置在特許經營協議之中的，因而補貼可以視為經營的條件之一。在此，筆者認為由于后者脫離政府無法生存，因此這種基于政府補貼而進行的特許經營協議是政府主導的特許經營活動。非基于政府補貼可以經營并盈利的是私主體主導的特許經營活動。

其實在共享單車的運營是否需要政府介入的問題上，經濟學者比法學者們更加敏銳，或者說更早地發現共享單車行業的運營可能是需要政府介入的，而不是單單靠市場競爭能夠圓滿解決的。例如有學者認為公共單車主要是政府供給公共服務，共享單車主要是私人供給公共服務。比較之下，前者會出現缺乏競爭、政府失靈等缺陷，后者則會出現缺乏整體規劃、公共利益受損和缺乏運營保障等缺點，因此需要采用公私合作的形式進行。[注]甘海威，婁成武：《公共服務私人部門供給下的逆向公私合作研究——以共享單車的服務為例》，《內蒙古社會科學》2018年第2期。其實公共單車行業很早就開始了公私合作的形式，只不過這個形式主要是基于政府主導的公私合作形式：(1)私人運營。政府通過補貼保證其運行。廣州市就是這種運行模式。此種類型是政府主導的特許經營活動。(2)政府直接投資，但由私人運營的方式。即運營商只負責運行，政府購買服務。蘇州市就是這種模式。此種類型僅為政府提供公共服務，并非嚴格意義的特許經營活動，或者說只是運營的特許經營，單車仍舊屬于政府所有。當然，在實際生活當中，各個城市對于公共單車的運行有著不同的方式。但政府主導是比較普遍的現象。而由私人逆向回溯到公私合作的形式，應當體現為由私人主導的公私合作形式，即共享單車模式運營之下不需要補貼就可以進行經營。

在公共單車與共享單車的性質、功能趨同的情況下，公共單車仍舊需要通過政府投資才能運行，屬于非營利公共事業行業。例如南京市2015年政府投資就達2000萬元，而在收費上需要繳納押金250元、預交費50元……公共自行車實行2小時內免費，第3個小時收費1元，第4個小時及以上每小時收費3元。這與ofo在2016年時的收費標準基本相近，直到2017年小黃車的收費標準雖然已經升高，但是相較之下共享單車的數量維持與管理付出的成本較大。目前許多公共單車的運行模式是通過公司與政府簽訂運行協議，公共單車由政府投資或提供補貼，但是運行由公司運行。例如南京市的公共單車是由市公交集團成立南京公共自行車有限公司管理的。今后倘若共享單車實行特許經營，共享單車是公司所有的，可以形成BOO(Build-Own-Operate,建設-擁有-經營)模式，在無須政府補貼情況下進行特許經營，通過收取使用費來獲得利潤。

那么，為何共享單車公共服務領域可以由政府主導的公私合作模式轉向私人主導的公私合作模式呢？主要是由于網絡平臺構建使得信息共享之后，共享單車的使用頻率提高，產生了盈利的可能。其將原本非營利性質的準公共物品轉向了可營利的準公共物品，這即是共享單車由政府主導到私人主導的公私合作改變的前提與基礎。這類涉及公眾出行的服務行業是可以由政府主導提供服務向著私人主導提供服務的公私合作的模式下展開進行的。當然，公共單車可以成為共享單車的候補服務，在共享單車無法滿足需要或者不符合當地情況時，仍舊由公共單車提供出行服務。例如蘇州市古城區部分由于道路狹窄，只有公共單車運行。依據《辦法》第47、第48條的規定，可以推導出政府是有維持公共服務設施運營的義務。因此，公共單車的存在也是有必要的，只是在供給量上，應當考慮到共享單車的需求數量，做必要的減少。

當共享單車實行特許經營之后，政府應當通過網絡平臺進一步發揮事中監管的作用。通過將運營商網絡的網絡平臺與政府監管的平臺對接，一方面能夠監管市場的動向，實時調節共享單車的數量與位置；另一方面，在計價、押金管理等服務質量方面可以進一步管理，強化政府作為公共設施的終端供應者的義務。并且通過政府與運營商共建共享網絡平臺，可以形成全國范圍的共享單車用戶網絡，這種大數據的管理可以節約運營商收集信息的成本，同時政府嚴密的監管也能夠更好地保護用戶的個人隱私。

四、結 論

共享單車置于共享經濟的范疇之下，可能將共享單車認定為私物，從而忽視了其主要是服務于公眾的目的與職能。這導致其既要承擔市場經濟的重壓，又要負擔社會義務，最終在過度競爭的情況下，只能依靠融資，通過擠壓競爭對手，以謀求達到規模效益后的發展。但是，這造成了社會資源的極大浪費，同時產生了押金難以退還等社會問題。筆者認為應當對共享單車重新定位。從性質上看，其可以認定為準公共物品和事實上的公物，成為公共交通的一環，以此通過特許經營維持利微但是成本巨大的公共服務行業的發展。原本由于成本巨大、利潤微薄以及“公地悲劇”效應而無法盈利的公共單車行業，主要依靠的是政府主導的公私合作模式，表現形式為政府補貼、直接投資購買服務的方式。現在由于互聯網平臺的興起，信息得到共享，共享單車使用頻率增高，在規模效應的影響下，共享單車理論上可以達到盈利，只是需要政府為共享單車提供較為穩定的發展環境與空間。因此，在成為公共交通一部分的情況之下，共享單車可以形成由私人主導的公私合作模式，無須政府投資與補貼，只需要提供發展環境、空間并在政策上得到扶持。原本的公共單車成為其補充，為共享單車無法進駐或者供應不足的地區提供公共服務，以此完善“最后一公里”的公共服務。