治理理論視角下地方政府社會管理職能轉變研究

汪汝強

【摘要】隨著時代的進步和發展，我國無論是經濟還是社會體制都發生了深刻的變化，實現國家治理的現代化勢在必行。而想要推進國家治理的現代化就不能忽視地方政府在其中起到的重要作用。在黨和國家的領導下，地方政府想要實現現代化治理就必須符合時代發展的趨勢和條件。而地方政府落后的職能顯然不能滿足治理現代化建設的重任，所以必須對其職能進行升級轉型。為此，本文主要對治理理論視角下地方政府社會管理職能轉變進行了研究。

【關鍵詞】治理理論;地方政府;社會管理職能;轉變

政府政治改革的一項重要內容就是轉變政府社會管理職能，“小政府、大社會”的實現也離不開政府職能轉變。地方政府社會管理職能轉變是我國政府實現行政改革的必然方式，而治理理論為地方政府職能轉變提供了良好的契機，做出了有利的指導，為此，很有必要研究治理理論視角下地方政府社會管理職能轉變。

一、概述治理理論

治理概念源自古典拉丁文或古希臘語“引領導航”一詞，原意是表示被調控，指導，指的是按范圍規定行使權力，暗示其具有政治性，即不同權力相互配合共同發揮作用。

但是，目前“治理”被定義為多種，它們雖然模糊但也有助于我們對公共治理進行一定程度的理解。然而，鑒于此概念的性質，“治理”不可能有一個統一的定義。在治理定義中，我們以全球治理委員會發布的定義作為最權威最標準的定義，他們的規定大致總結為：治理是一個個人或組織經營管理方法的總和，使得事務之間的利益沖突得以化解并更好的發展，有正式的機構也有非正式的安排，只有個人或者組織認為符合自己的利益，才會授予機構該種權力。

二、社會管理職能

社會的發展史就是從原始、無知到文明、科學、思想的變化過程，社會的構成由簡單到復雜，由單一到多變的過程?，F代社會的基本結構框架由法律、文化、道德、責任和義務等方方面面的因素構成，現代社會的每個人都要遵守社會的規則，承擔不同的社會責任，扮演不同的社會角色。從理論上說，在政府管制下的國家、民眾所構成的社會就是大家所說的市民社會。對于西方人而言，他們所理解的國家指的是在一定范圍的土地面積之內的經過法律管制以及其他一些強制性的手段對領土范圍的人、物、以及其他實質性的東西進行控制具有相關聯系關系的總體。而社會則指的是國家領土范圍內的人、物、以及其他群體所構成的關聯關系的總和。與此同時，國家與社會的關系也就構成國家機構設置與職能界定的基準線。在西方社會，西方人對市民社會的理解是國家除去有關行政部分的社會，將市民社會的存在看做公民平等、開放以及社會進步的保證是傳統理論。社會管理的理論其實就是來源于西方人對于市民社會的解讀與分析。它致力于將現代的公民培養成平等、開放、包容、自由的思想與意識以及具有同樣觀念的非政府組織體系。

三、我國地方政府履行社會管理職能存在的問題

（一）基層政府社會管理模式單一

改革開放前，我國處于一種靜態的社會管理管理模式，政府面對千變萬化的社會生活實施“人為靜止”的管理策略。而計劃經濟管理體制恰恰為靜態管理模式營造了適宜的社會經濟環境，靜態管理模式又在某種程度上強化了計劃經濟管理體制。但隨著改革開放，我國社會關系和社會結構均發生了巨大的變化，管理主體呈現出多元化趨勢，千篇一律的管理模式使基層社會管理整合力不斷弱化，已不適應社會發展的需要。因此，作為基層政府進行社會管理更要轉變管理模式，要由固定不變、靜態封閉的統一管理模式向動態開放型轉變，從而促進社會的發展。

（二）基層政府在社會事業管理中政事不分

強化社會管理，其目的在于發展各項社會事業，同時社會事業的發展是政府社會管理的基礎。但很多事業單位中部分機構的設立，多是出于實現某種特殊利益的需要，并非為了經濟和社會發展。一些經營性機構存在于事業單位之中，而這些主體以營利為目的，本應存在于市場之中;某些承擔社會公益職能的事業單位，按企業化管理要求被推向市場后，被迫放棄了公益目標，損害了社會事業和國家目標。在事業的發展上缺乏科學安排與整體規劃，同時，對一些事業單位又存在放權過度、約束不足等問題。

（三）基層政府社會服務化程度偏低

人們對于社會服務的需求隨著物質生活水平的不斷提高而越來越高，但由于目前我國社會管理體制改革相對滯后，基層社會服務體系機制尚不健全，服務的社會程度還不高。由于計劃經濟體制下形成的所謂全能型的政府管理模式造成了我國基層政府社會服務化程度偏低，同時，全能型政府管理模式使得基層政府的經濟功能過于突出，這就勢必造成社會服務功能自我抑制，基層政府社會服務化程度滯后于經濟市場化和國際化的進程。

（四）基層政府社會管理整合力弱化

“社會管理整合是指社會中各個利益主體之間的相互協調與調整，通過相互的協調與調整促使社會不同的利益主體相結合，成為人類社會生活共同體的過程?！备母镩_放后，隨著社會的不斷分化，整個社會的矛盾和沖突也在不斷產生和積累。在這些矛盾、沖突的影響下，我國傳統的“政治一行政”社會管理整合模式受到了沖擊，基層社會管理體系整體出現渙散，國家政權不能通過基層社會管理體制將社會有效地整合到整個社會體系中去，結果導致體系整合力下降，社會整合在基層出現“梗阻”。

四、治理理論視角下轉變地方政府社會管理職能

（一）改善基層政府社會管理模式

由于社會本身是一個復雜的體系，而基層政府在整個社會管理體系中處于極其重要的位置，因此，轉變基層政府社會管理模式就顯得尤為重要。整個社會管理是一個復雜的系統工程，而基層政府社會管理模式的轉變更是一個系統復雜的工程?！八粌H涉及到社會各個領域，也涉及到歷史傳統、民族習俗、風土人情和人們心理等方方面面?！币虼?，單一的社會管理模式已經不適應當前復雜的基層社會，這就要求基層管理者必須站在全局的高度，剛柔并進、動靜結合，對基層社會進行綜合性的管理，規范中要有發展變化，程序中要有人情味較濃的非程序性管理。

（二）加強對社會秩序的治理

社會秩序的治理首先是對社會治安的治理。當前一個重要內容就是“掃黑”，社會黑勢力的發展對社會治安、社會風氣以及社會經濟的發展都造成了極其惡劣的影響。其次是對市場秩序的治理。在當今社會，市民社會與市場經濟的一個重要原則就是誠信。因此，打擊假冒偽劣商品，維護消費者權益是維護市場秩序的一個重要環節。第三是道德風尚的建設。良好的道德風尚和精神面貌不僅能夠幫助人們提高自身形象，更能夠促進本地經濟持續和良性發展。最后是培育社會中介組織。基層政府要合理有效地向社會和社會成員放權，培養社會中介組織，從而彌補基層政府自身缺陷，提高社會管理水平。

（三）由控制向服務型管理方式轉變

隨著我國社會經濟的發展，需要基層政府從命令強制式的控制方式向全心全意為群眾服務的服務型方式轉變，為社會提供不同公共服務和公共產品。因此，基層政府社會管理部門及其工作人員要樹立一種服務的理念、工作思路和工作方法，正確發揮社會管理職能。在向服務型管理方式轉變的同時，也要注意將權威型管理方式與服務型管理方式相結合，只有權威型和服務型管理方法相輔相成，相得益彰，才能使基層政府最大限度地履行其社會管理職能，以實現建立和諧基層政府的目標。

（四）建立有效的資源整合機制

在履行社會管理職能中基層政府要充分整合資源，首先是要發揮基層黨組織作用，形成“縱橫交叉，組織有序”管理模式?！翱v橫交叉”是指既要讓基層黨組織在縱向上發揮核心作用，在橫向上又要形成黨委領導、政府負責、干部引領、群眾管理的新型管理模式?！敖M織有序”是指在基層政府進行資源整合的過程中，要注意社會管理和社會服務相結合，創新工作方法，把握關鍵環節，使得基層建設工作穩步向前發展。其次是發揮其他社會組織的作用，形成多邊互動的管理格局，使得基層政府可以有效地將公共服務重心下移，協調基層社會各方面利益，化解矛盾。最后是發揮基層群眾自身的作用，培養他們的自我學習、自我約束、自我管理意識。

五、結語

總而言之，以地方基本情況為基礎，轉變以前的舊觀念和管理方法，結合治理理論，全面實現地方政府社會管理職能轉變，由“全能型地方政府”轉變成“有限型地方政府”，將傳統的“唯權力至上政府”轉變成新型的“重責任政府”，由過去的“管理型政府”轉變成“服務型政府”這也是各地政府永恒不變的一個改革主題，將地方政府由“單一型政府”轉變成“多元化政府”，將地方政府轉變成“宏觀調控為主、消除直接干預”的政府，注重效益而非效率，最終將政府建設成為民主、高效、廉潔、法治的服務型政府。