準經營性基礎設施案例研究

(西華大學 四川 成都 610000)

緒論

政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership)，簡稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。PPP模式的實質在于充分發揮政府和社會資本各自的優勢，實現更高的時間效率和經濟效率。①

隨著大量準經營性基礎設施PPP項目在國內不斷落地實施，項目過程中所產生的各種問題也不斷暴露出來，項目績效因此也被社會和政府廣泛關注。項目績效評價對于發現并解決過程中的問題，實現項目的最終戰略目標具有重要意義，因此，如何科學而準確的對準經營性基礎設施PPP項目進行績效評價是目前亟待解決的問題。

一、相關理論研究

目前，國內對PPP項目績效評價研究相對薄弱，相關理論體系都有待進一步完善。胡振等認為信任是政府與社會資本方建立穩定合作關系的基礎，對項目的績效影響重大，并基于理論提出：雙方之間的信任與政府績效成倒U型關系，信任作為專用資產會產生正向影響，雙方投入的專用資產與政府績效成倒U型關系，并構建了PPP項目中信任、專用資產投資與政府績效之間關系的理論模型②。張萬寬、楊永恒等通過因此分析抽取影響PPP績效的主要因素，運用OLS回歸和Logistic回歸兩種方法得出知識獲取對項目績效影響最大，知識獲取反映了政府部門獲取相關專業知識、技能、經驗的能力，知識獲取能力越強，談判過程中的討價還價的能力越強，越能夠有效保障公共部門的利益③。

國內常用的績效評價方法包括平衡計分卡、虛擬標桿法、成本效益分析法、關鍵績效指標法等，同時采用層次分析法、模糊綜合評價法和物元分析法進行指標的量化以實現綜合評估的目的④。張曉艷、戚悅指出傳統的項目績效評價框架并不適用于PPP項目，在選擇評價方法、構建指標體系時應當考慮橫向分層和縱向切塊，要建立覆蓋項目全生命周期的績效評價機制⑤。董志偉、王浩赟總結了國內關于PPP績效評價的研究結論，認為在評價方法得數量上足夠可觀，但是缺乏集成系統性，對項目全生命周期管理重視程度有所提高，但是動態績效評價的實施仍然不足⑥。

隨著大量準經營性基礎設施PPP項目在國內不斷落地實施，項目過程中所產生的各種問題也不斷暴露出來，項目績效因此也被社會和政府廣泛關注。項目績效評價對于發現并解決過程中的問題，實現項目的最終戰略目標具有重要意義，因此，如何科學而準確的對準經營性基礎設施PPP項目進行績效評價是目前亟待解決的問題。

二、案例研究

運用在已經確定好指標權重的基礎上使用Topsis法對北京地鐵4號線、深圳地鐵4號線、杭州地鐵1號線進行績效評價，結果如下：

表2.1 一級指標綜合評價值

表2.2 案例項目整體績效綜合評價值

三、結論

北京地鐵4號線的項目整體績效綜合評價值排名第二，作為大陸第一條真正意義上的PPP模式城市軌道交通項目，為后來全國各地推進城市軌道交通的公私合營有著不可替代的參考價值。北京地鐵4號線做最為突出的優勢在于北京市政府的全程介入和強有力的監管、保障體系，在項目的推進過程中，北京市政府為項目配套出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》等相關政策，由北京市政府副秘書長牽頭組織招商工作，市發改委、市交通委都參與到項目的進程中來，為項目的落地實施保駕護航。項目簽署的特許經營協議構建了合理的收益分配及風險分擔機制，雖然隨后進行的深圳地鐵4號線、杭州地鐵1號線在其基礎上都制定了更為完備的協議，但作為第一次嘗試，北京地鐵4號線項目的總體績效結果仍然是值得肯定的，不僅激活了整個北京地鐵線路的活力，也為全國范圍內地鐵項目的推進帶來了良性的活動。但是從投資角度來說，北京地條4號線投資高，單位工程造價高，政府墊資比例高，一定程度上解決了政府的財政壓力但是效果還不夠明顯，這一點在隨后進行的很多項目上都有所改進，也是北京地鐵4號線帶給后來項目的寶貴經驗。

深圳地鐵4號線的整體績效綜合評價值排名第一，最大的優勢在于其政府資金的“0”投入以及憑借特區優勢引進的“地鐵+物業”模式。本文三個案例的社會資本方都為香港地鐵集團，原因在于其在香港多年的地鐵運營經驗。前文提到北京地鐵4號線是大陸城市的第一條公私合營城市軌道交通，而全國范圍內對PPP模式城市軌道交通的第一次嘗試正是來自于香港。深圳作為特區城市，緊鄰香港，“地鐵+物業”模式也是在深圳地鐵4號線項目第一次引入大陸。

杭州地鐵1號線項目整體績效的綜合評價值排名最后，即相較于北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線而言，整體績效較差，但也并不能否認其項目整體的成功性。杭州地鐵1號線整個項目的建設和運作模式幾乎都參照了北京地鐵4號線，社會資本方同樣是香港地鐵集團，在與承包商的合作關系、特許協議清晰性、方案經濟技術合理性方面都吸取北京地鐵4號線的經驗做了一定改進，最終項目的影響績效也較北京地鐵4號線而言較好一點。然而模仿的同時并未有太多的創新，項目的過程績效較差，同深圳地鐵4號線相比也并未有類似于“地鐵+物業”的模式上的創新，這是導致杭州地鐵1號線在三個案例項目中評分最低的主要原因。

【注釋】

①PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引,中國資產評估協會,2016.

②胡振.PPP項目中信任與政府績效相關性的理論模型[J].建筑經濟，2014(06)：107-109.

③張萬寬,楊永恒,王有強.公私伙伴關系績效的關鍵影響因素——基于若干轉型國家的經驗研究[J].公共管理學報,2010,7(03):103-112+127-128.

④王珮.基于平衡計分卡的PPP項目績效評估研究[D].浙江財經大學,2017.

⑤張曉艷,戚悅.PPP項目績效評價體系研究[J].開放導報,2018(01):44-47.

⑥董志為,王浩赟.PPP項目績效評價國際經驗對我國的啟示[J].項目管理技術,2018,16(06):42-45.