村域空間管制分區與規則研究

金志豐，王 靜

（1. 武漢大學資源與環境學院，湖北·武漢 430079；2. 江蘇省國土資源研究中心，江蘇·南京 210017）

黨的十九大報告提出要大力實施鄉村振興戰略，村莊發展與規劃成為鄉村振興的重要任務之一。土地作為農村最基本的生產資料，如何開發利用好，是關系農村持續發展的重中之重。然而由于村土地利用規劃尚未普及，缺乏對村土地利用的系統引導，部分地區在鄉村建設空間擴展過程中，侵占農田，盲目、無序、低效等不合理的土地利用問題經常發生，導致耕地保護壓力加大，生態環境問題加劇，人地矛盾突出[1-4]。為保護生態、保護耕地、提高土地利用效率，合理有序地引導鄉村建設，2017年初，國土資源部印發了開展村土地利用規劃編制工作的指導意見，意在統籌安排各項土地利用活動，加強精細化管理。而如何實現精細化，其重要的基礎和抓手，是村域空間管制。

“空間管制”源于“精明增長（smart growth）”理念和新城市主義運動，其核心思想是通過各類空間開發活動的合理引導，協調多方利益，優化空間資源配置，促進空間高效增長[5-9]。土地利用分區是精明增長導向的空間管制基礎，在城市規劃中得到較為廣泛的應用，其核心在于對某一區域內土地進行利用安排。如：美國通過土地用途分區明確規定各分區范圍、利用方式和允許開發的最大強度，在充分考慮地區特征和未來發展計劃的基礎上，將城市分為特殊保護區、特殊目的發展區、特別發展區和混合用途區等[10-13]；Feed Lerise以坦桑尼亞為研究對象，通過土地利用規劃作用的強化引導農村居民的土地利用和開發活動[14]；黃杏元等通過適宜性評價模型和生產布局決策模型的建立，探討了區域土地利用布局和土地管理[15-16]；也有學者以土地適宜性評價為基礎，開展土地資源空間配置研究，并制定相應的管制要求，旨在以這種分區引導不同區域差異化的開發建設活動[17-18]。從現有研究和實踐看，城市空間管制分區，以及城市禁建區、限建區、適建區和已建區等分區及其分區方法，研究成果豐富，取得較大進展。空間管制概念和工具的引入，為城市或區域發展空間目標實現提供了支撐[7]。但對各類空間的準入規則、空間增長機制和配套政策等探索相對滯后[9]，尤其是針對農村地區村域等微觀尺度的空間管制研究仍較薄弱。

為此，本研究借鑒已有相關研究，將城市空間管制理論和方法引入農村地區，以建設適宜性評價為抓手，探索研究村域尺度空間管制分區方法及其空間準入規則和配套政策，提出村域尺度空間管制框架，為鄉村發展與新農村建設提供科學指引，為村規劃與發展提供科學依據。

1 研究思路與方法

1.1 總體思路

本文的研究思路，主要是根據村域內不同空間的立地條件差異，通過建立開發適宜性評價指標體系和評價方法，綜合計算村域建設的適宜性指數，并結合現狀與實際，劃分禁建、限建、適建等類型區，并提出空間管制要求，形成村域尺度空間管制框架（圖1）。

框架包括以下幾個部分：一是村域建設用地適宜性評價。對可能作為村莊發展用地的自然環境條件及其工程技術上的可能性與經濟上的可行性，進行綜合質量評定，主要通過明確評價指標、評價范圍和評價單元，確定指標數據處理和指數計算方法，評價確定村土地的建設適宜程度；二是確定空間管制類型，根據建設適宜指數和等級，劃分分區類型，結合相關規劃和實際，判定空間管制分區方案；三是根據空間管制類型區不同的特征，制定相應的空間準入規則和配套政策，指導村土地開發利用方向。

圖1 空間管制技術框架Fig.1 The technological frame of spatial governance

1.2 研究方法

（1）指標選擇與量化

與城市社區相比，村莊建設用地評價還需要關注耕地保護對于村莊建設用地擴張的影響，因此，評價指標分為自然因素、生態保護因素、災害風險因素、耕地保護因素和社會經濟因素等五類[19-21]（表1）。

表1 村莊建設用地評價指標與量化方法Table 1 Evaluation index and quantitative method of village construction land

自然因素。對村莊建設的可行性和經濟性直接產生影響的自然因素，主要考慮地形地貌和地基承載力因子。地形地貌因子通過坡度和高程來反映，坡度大小、高程高低對工程建設的投入、施工難度和災害抗御等產生重要影響。地勢高峻地區工程建設成本較高，而地勢低洼地區又易受洪澇威脅。地基承載力的大小影響建筑物的施工成本以及建筑物高度和體量的設計[22]。與城市相比，雖然村鎮建設的建筑高度較低、體量較小，對高程、坡度和地基土承載力的敏感度相對較低，但是其對村莊建設仍然具有重要影響。高程與坡度分析，主要通過建立評價區域DEM，形成高度和坡度圖，根據高度和坡度分布分級賦值，分級標準可按照評價區域村鎮建設實際確定；地基承載力分析，主要考慮評價區域地表覆蓋層性質，結合工程地質評價標準和村莊建設實際確定。

生態保護因素。主要包括動植物、植被分布和生態環境的因素。避讓具有重要生態服務價值的生態保護區域是建設用地布局的重要原則。就鄉村地區而言，地形相對復雜，植被覆蓋較好，各類自然保護區、風景名勝區、森林公園、自然與人文遺跡遺址和水源涵養與保護等生態紅線區域分布廣泛，生態服務類型多樣、價值較高；此外，植被覆蓋度較高的崗地丘陵、連片的林地草地以及河流湖泊、溝渠坑塘等生態用地的氣候調節、洪水調蓄、水土保持和生物多樣性保護功能也較強。生態紅線區域的重要程度按照一級管控區、二級管控區和準保護區，從高到低分級賦值；其他生態用地按照植被覆蓋程度從高到低分級賦值；水域按照河流湖泊、坑塘水面分級賦值。

耕地保護因素。鄉村地區是承載農業活動的主要地域空間，也是守住耕地紅線的主陣地。需控制村莊的無序擴張，禁止建設侵占基本農田，嚴格限制建設對優質園地的過度占用。村莊建設用地拓展需要著力避開基本農田、少占或不占優質園地。耕地保護重要程度分析，按照基本農田、一般耕地、園地、其他園地的順序，從高到低分級賦值。

災害風險因素。主要包括地震、崩塌滑坡、斷層、不良土體和巖溶塌陷等地質災害，對于各類城鄉建設活動具有重要影響。主要通過抗震烈度、崩塌滑坡易發性、斷層的深度和長度、巖溶塌陷區域的大小以及軟土、砂土等不良土體埋深大小等刻畫影響程度的高低。村莊建設用地布局需要避讓地質災害風險較高的地區。其中，地震、崩塌滑坡、不良土體等直接分級賦值，巖溶塌陷區域直接賦值，斷層、斷裂帶通過緩沖區分析分級賦值，緩沖分級距離根據斷層深度和大小，結合評價區實際確定。

社會經濟因素。主要包括已建區規模、人口經濟規模、交通區位等因素，其對于城鄉建設用地布局具有重要的引導作用。重點考慮建成區規模和交通區位優勢。交通區位優勢主要表達用地的交通便捷程度或通達性，通過道路周圍緩沖距離分級表達交通便捷程度，距離越近，交通越便捷。已建區規模的影響，主要通過已建區周圍緩沖距離分級刻畫，緩沖距離分級標準按照評價區實際確定。

（2）指標數據處理與權重確定

通過國土部門獲取的土地利用現狀圖、土地資源評價圖、土壤圖等數據和其他如地形圖、交通路網規劃、統計資料等，提取相應的面狀、線狀要素，統計數據進行歸類與鏈接處理，得到評價的基礎數據。運用GIS空間分析技術對各面狀要素、現狀要素和統計數據進行空間疊加、切分、鏈接等處理，得到各評價單元的指標數值，將各指數進行極值化處理。采用相關專家與部門技術人員打分、收斂分析法和特爾菲測定法來輔助確定各個指標的權重。

（3）綜合評價與管制分區

建設用地綜合評價多采用多因素綜合疊加模型，也稱單純權重疊加法。基本思路是將各評價因素分別生成單圖層，賦予不同權重，在空間分析環境下，將各圖層加權疊加，獲取綜合評價結果，其數學表達如公式1。該模型的不足之處在于，很難體現某一單一要素的直接決定作用。由此，改進的極限—一般分析模型得到了發展[23]，如公式2。此模型中，評價指標被分為彈性和剛性兩類因子，彈性因子采用累加求和的方式計算，剛性因子采用求積的方式。彈性因素表現出從極度不適宜到極度適宜的漸變特性，如坡度、交通區位、地基承載力；剛性因子直接變現為適宜或者不適宜，如地質災害區、生態紅線區、基本農田保護區等。其有助于劃分不同類型的建設用地管制區。本文采用公式2模型。

式中：Mi為第i單元的綜合指數，aij表示第i單元第j項指標標準化后的值，Wj為第j項指標權重。

式中：M為特定評價單元的綜合得分；Vi為特定評價單元的第i個彈性因子的量化分數；Wi為特定評價單元的第i個彈性因子的權重系數；Xj為特定評價單元的第j個剛性因子的量化分數，其值為0或1；n為彈性因子個數；m為剛性因子個數。

在GIS分析環境中，按照公式2模型，對不同因子所在圖層進行加權疊加，得到村莊建設用地綜合適宜性等級結果。以此為基礎劃分管制分區，首先將重要生態功能保護區、基本農田保護區和其他連片分布的林地、草地、河流與坑塘水面劃為禁止建設區，剩余區域根據建設用地適宜指數采用聚類分析中的自然斷裂法（Natural Break）將其分為兩類，低值區為限制建設區、高值區為適宜建設區。

2 結果與討論

2.1 評價范圍與單元

本文選擇藍溪村為案例開展研究，該村位于南京市高淳區椏溪鎮西北部丘陵地區，丘陵崗地南北縱貫村域中部。村域南北長約5 km，東西最寬約3 km，總面積約8.5 km2，轄12個村民小組，3 300余人。2016年，農民人均純收入超過2萬元。全村土地利用現狀呈農業用地（85%）＞建設用地（10%）＞其他土地（5%）的特征。考慮到獲取的圖件數據資料的精度（土地利用數據為1∶5 000、DEM空間分辨率50 m），以及該村屬于丘陵地區，兼有丘陵、崗地和平原等多種地貌類型的特征，兼顧評價操作的便捷性（評價單元越小，精度越高，但數據量越大，時間成本越高），選擇50 m×50 m格網作為評價單元，將全村劃分為3 800個單元。

2.2 指標權重分析

采用上文分析的權重分析方法，并設定閾值為0.01。六輪循環打分之后，各項指標打分均值的輪間差值趨于穩定，且小于設定閾值，至此停止循環過程，以最后一輪打分均值作為各項指標的權重值（表2）。

表2 藍溪村建設用地評價指標與權重Table 2 Evaluation index and weight of construction land of Lanxi village

2.3 指標分析與綜合評價

根據案例區實際情況，選擇包括地形地貌、災害風險、生態保護、耕地保護、交通可達性和現狀規模等方面的指標。

地形地貌。根據藍溪村的海拔、相對高差和坡度變化，結合評價區域訪談人群的建議，按照0-50 m、50-70 m、70-90 m、90-100 m、大于100 m的高差分級，以及小于2.5°、2.5°-5°、5°-7.5°、7.5°-10°、大于 10°的坡度間隔，從高到低分級賦值（高差、坡度越大，得分越低）。總體上，丘陵帶自北向南貫穿藍溪村中部，地形起伏較大，最大高差達110 m，地形最陡處，坡度近20°，對社區建設的約束較強。相反，村域西部和東南部地勢平緩，大部分地區坡度小于2.5°，建設的地形約束較小。

災害風險。表征評價區域地質災害發生的可能性和災害修復的成本高低，考慮數據可獲得性與藍溪村的地質環境實際，主要用崩塌滑坡易發區域分布及面積比重表征。與藍溪村的地形地貌條件對應，中部和北部的山頭分布地區，高差和坡度較大，極端氣象條件下，有崩塌滑坡災害發生的潛在風險；與之相反，西北部和東南部平原地區的崩塌滑坡災害發生的概率較低，開展村鎮建設的地質災害風險較低。

生態保護。表征評價區域在水源涵養、水土保持、生態系統維護等方面的服務功能強弱，主要用重要生態功能保護區以及連片的林地、重要河湖水面等的分布及面積比重刻畫。境內西南部分布有瑤池風景名勝區，屬于生態紅線區域的二級管控區，生態保護要求較為嚴格。西北部和東南部的其它地區生態保護重要性一般。

耕地保護。藍溪村擁有耕地接近500 hm2，占土地總面積比例超過55%，其中水田超過35%，旱地超過20%，基本農田主要分布在西北部和東南部的低緩平原地區，這些地區耕地保護任務較重，對建設用地空間布局的限制較強。此外，各類園地占比超過7%，主要分布在中部崗坡地地區和現狀村鎮社區周邊區域，對建設有一定的限制。

交通可達性。反映評價單元到村外交通便捷程度，通過緩沖區分析實現，以100 m為閾值沿村內主干道路進行三級緩沖區分析。總體上，村內北部東西向和中部東南向主干道路沿線地區的對外聯系較為便捷，有利于社區居民的日常生產生活出行，是社區建設的優先選擇區域，中部丘陵地區對外交通聯系條件相對較差。

現狀規模。根據該村實際，以25 m為閾值沿現狀村鎮社區建成區外圍進行緩沖區分析。西北部的石墻圍、大山下，東南部的崗頭、劉家、藍溪等自然村現狀集聚規模較大，居民多超過100戶，社區面積多大于5 hm2，交通運輸、環境處理、商貿服務、休閑娛樂、餐飲住宿等設施配套較為完善，公共服務供給水平較高，對于人口居住的吸引力較強，未來的成長潛力較大，其他地區社區規模較小，配套也相對滯后。

建設適宜性綜合評價。按照極限—一般評估模型，根據公式2，綜合單項指標，形成村鎮社區建設適宜性綜合指數。生態用地分布連片的中部丘陵地區、基本農田集中的西北部和東南部平原地區，開展建設的限制最強，建設用地適宜指數最低。北部、中部、南部村內主干道路沿線和石墻圍、大山下、藍溪和崗頭等現狀較大社區周邊，對外交通便捷、設施配套完善、生態和耕地約束程度不高，建設適宜指數較高（圖2）。

圖2 藍溪村建設用地適宜性指數分布Fig.2 Distribution of construction land suitability index in Lanxi village

2.4 空間管制分區與管制規則

根據上文的分區方法，將村域劃分為禁建區、限建區和適建區。適建區主要分布在石墻圍、大山下、藍溪和崗頭等現狀社區及周邊鄰近區域，限建區主要集中于遠離現狀社區的主干道路沿線、一般農地和園地分布的地區，其余部分為禁建區（圖3）。

圖3 藍溪村空間管制分區Fig.3 The space regulation zoning of Lanxi village

針對不同類型區特征，制定不同的管制要求。

禁建區：區內土地的主導用途為生態與環境保護空間、基本農田空間，嚴格禁止與主導功能不相符的各項建設。積極保護東南部瑤池風景名勝區，有序關停礦山宕口，推進宕口復綠，合理開展生態旅游活動，嚴禁一切破壞山體的開發建設活動。嚴格保護西北部和東南部的基本農田，基本農田保護區內禁止社區建設和與基本農田保護無關的建設活動，因特殊情況確需占用基本農田的，需遵照相關審批程序進行。嚴格保護山體植被，禁止一切破壞連片林草地的活動。禁止圍墾河流、湖泊和坑塘，已經圍墾的，應按照國家規定的要求進行治理，逐步退還為河湖、坑塘。除規劃許可的水面和濱水景觀設施以外，禁止新建、擴建與防洪、改善水環境無關的建（構）筑物。

限建區：區內土地主導用途為農業生產空間，是發展農業生產、開展土地整治和基本農田建設的主要區域。區內禁止城、鎮、村建設，控制線型基礎設施和獨立建設項目用地。藍溪村限建區主要包括基本農田外圍的一般農地和丘陵緩坡的園地，配合鄉村旅游、特色田園鄉村發展要求，重點發展特色高效農業、現代觀光農業及生態農業，同時作為建設項目占用耕地的補充耕地區域，其他建設工程應盡可能不占或者少占一般耕地和園地。

適建區：村內土地主導用途為城、鎮、村、工礦建設發展空間，是布局允許建設區和有條件建設區的重點區域。村域內的宅基地、集體經營性用地、公共服務設施用地、基礎設施用地、景觀與綠化用地、村內交通用地等原則上均應在該區域范圍。建設過程中，要根據村地形與建設等條件，明確聚居規模、用地結構、節地水平、布局形式和田園風貌，注重村莊宜居水平和節地水平雙提升。

3 結論與建議

隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村建設與發展將日益受到重視，如何合理引導鄉村建設成為關注重點。本文通過研究，建立了一套建設適用于村域建設適宜性評價的指標體系和評價方法，探討了基于建設適宜性評價的村域空間管制分區方法，并以南京市高淳區藍溪村為例，將村域劃分為禁建區、限建區和適建區三種類型，在此基礎上提出了空間準入規則和政策要求，為引導其開發建設活動提供了依據。

基于建設適宜性劃定空間管制分區方案、制定空間管制規則，做到了因地制宜地發展村域空間，有利于將有限的資源合理利用、精準配置，該研究思路與方法可行。但在研究中，對于評價指標體系和類型劃分標準等方面，尚有待進一步深入探討；相關管制政策以及基于管制要求下的農村土地政策、用地退出機制、閑置土地利用與存量土地釋放等具體措施，也須進一步深化與細化，以增強可操作性。