休閑農業與鄉村旅游項目發展水平評價體系研究
——以上海市為例

齊福佳

（上海廣境規劃設計有限公司，上海 201822）

近年來，國家強調農業轉型，重視一二三產融合，倡導休閑農業與鄉村旅游發展。尤其是2017年的中央1號文件指出：“大力發展鄉村休閑旅游產業。充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用‘旅游+’、‘生態+’等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合”。休閑農業與鄉村旅游已上升至國家戰略高度，成為促進農業轉型、農民創收、美麗鄉村建設，擴大農村消費市場、豐富市民文化生活，實施鄉村振興戰略，推動城鄉發展一體化的新興產業形態。從休閑農業與鄉村旅游的評價對象范圍來劃分，目前國內外學者研究主要集中在與自然條件（包括地理位置、區位交通、農業資源等方面）[1-2]、經營策略（如市場定位、營銷方式、游客互動等）[3-7]、官方支持（規劃設計、政策環境、政府引導等）[8-12]之間的關系評價，評價方法較為成熟。然而，以往的研究多針對單個項目的評價，針對大范圍內項目的評價多為星級評價等，鮮少有針對全市所有現狀項目的特定目的的評價研究。

隨著城鎮化進程的加快及居民收入水平的提高，綠色、生態、鄉村越來越受到市民的青睞，上海市的休閑農業與鄉村旅游也呈現蓬勃發展之勢，同時其發展也面臨著發展目標不盡明確、用地矛盾十分突出等諸多問題。考慮到全市建設用地指標和耕地指標“雙指標”緊缺的實際情況，應對項目實行“增減掛鉤”，對滿足一定條件的項目給予合適的設施規模，從而構建合理的空間布局，引導產業健康有序發展。為此，本研究嘗試借鑒現階段較為成熟的評價指標體系及評價方法，從上海市實際情況出發，以評價目標為導向，統籌考慮相關用地、農業帶動、農業特色類等方面指標影響，構建上海市休閑農業與鄉村旅游項目點評價指標體系，并以上海市9大郊區縣現狀項目點為例進行評價，以期為明確上海市休閑農業與鄉村旅游項目存在的問題、落實“三個一批”（在上海市土地資源緊約束背景下，針對上海市休閑農業與鄉村旅游項目的經營性用地，市農委提出落實“保留一批、提升一批、整治一批”等“三個一批”，以緩解用地緊張局面，控制建設用地的總規模）、促進全市休閑農業與鄉村旅游產業健康有序發展提供一定的參考依據。

1 研究區域概況和數據來源

1.1 研究區域概況

上海地處太平洋西岸，亞洲大陸東沿，長江三角洲前緣，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇、浙江兩省，北界長江入海口，地勢平坦，擁有廣闊的水域和灘涂。長江三角洲平原得天獨厚的自然生態條件賦予了上海盎然的田園生機，獨特的地理景觀和悠久的歷史文化賦予休閑農業與鄉村旅游發展的沃土。

經過對上海市外圍9大郊區各街鎮“自下而上”進行摸底調研，涉及各類休閑農業與鄉村旅游項目358個，項目占地總規模約10 466公頃（圖1），其中休閑服務設施用地約196公頃，占項目總規模的2%。其中，休閑農莊共計232個，項目規模6 400公頃；休閑農園共計124個，項目規模2 866公頃；休憩林地共計2個，項目規模1 200公頃。2015年，上海市休閑農業與鄉村旅游項目共接待游客1 998萬人次，實現年總收入95億元，帶動就業人口2.5萬人，其中本地人口1.7萬人。

圖1 上海市休閑農業與鄉村旅游現狀項目分布Fig.1 Distribution of current status of leisure agriculture and rural tourism in Shanghai

1.2 數據來源

本研究基于《上海市休閑農業與鄉村旅游布局規劃》相關專題研究，所需數據來源于現狀項目點調研數據、上海市規劃和國土資源管理局二調變更數據、上海市無公害有機綠色農產品地理標志名錄、上海市農業委員會市級節慶活動匯總表及相關規劃資料。

2 研究方法

休閑農業與鄉村旅游項目的評價方法主要包括定性分析、定量分析以及定性定量相結合3種方法。定性分析主要是以景觀理論、農業旅游等相關理論為依托，對研究區域內休閑農業與鄉村旅游項目各方面條件進行優劣勢對比后簡單定性，常用方法如案例分析法、SWOT分析法[13] 等。定量分析法主要是通過調研或查閱相關資料得到原始數據，進而建立經濟計量模型進行定量研究最終得到評價結論。本研究采用定性與定量相結合的方法對休閑農業與鄉村旅游項目進行評價，通過“自下而上”進行摸底調研得到原始資料，對于無法直接量化的指標，通過專家意見得出，繼而建立綜合評價模型。相比于單獨的定性或者定量分析，該方法得出的評價結果更為完善。

2.1 指標體系構建

根據上海市休閑農業與鄉村旅游發展的特點和本次研究的目標，評價指標體系主要從項目資源條件、建設運營條件及綜合效益等三方面來考慮。首先，資源條件是休閑農業與鄉村旅游建設、開發、組織和發展的基礎，是休閑農業與鄉村旅游項目的“硬件”條件，能指導有效合理地利用及開發農業景觀資源；其次，建設運營是休閑農業與鄉村旅游項目的“軟件”條件，其好壞是評價經營業主的經營能力的重要標準，同時也是直接影響到休閑農業與鄉村旅游項目活動的吸引力；再者，休閑農業與鄉村旅游項目與“三農”息息相關，從效益上而言，屬于非傳統意義上的“公益類”項目。因此，在傳統的經濟社會生態效益中應考慮“三農”的要素，確保休閑農業與鄉村旅游項目“農”的本質。

基于指標選取的科學性、系統性、動態性與穩定性相結合以及確定性與可操作性等原則，在充分考慮評價目標關注內容及數據可獲取性的基礎上，對指標進行了篩選，最終選取區位條件C1、農業生產條件C2、農業資源特色C3、經營情況C4、設施配套C5、活動組織C6、經濟效益C7、社會效益C8、生態效益C9等9個要素來作為衡量休閑農業與鄉村旅游項目水平的參量。具體評價指標如表1所示。

表1 上海市休閑農業與鄉村旅游項目評價指標體系及權重Table 1 The evaluation index system and weight in Shanghai

2.2 評價指標標準化

由于反映休閑農業與鄉村旅游項目水平參量的指標比較多，并不能保證眾指標之間的屬性與計量單位全部相同，這使得在進行綜合分析時無法對各個指標進行直接比較，需要對指標進行無量綱化。本文采用極差法[14]對指標數據進行無量綱化處理，具體計算公式如下：

其中，xi表示指標的原始值；x'i表示無量綱化后的標準指標值；min(xi)為指標中的最小值；max(xi)則為指標中的最大值；i=1,2,…,m，m為指標個數。

2.3 指標權重的確定

在多指標評價過程中，權重的確定直接關系著評價結果的準確與否，對于不同評價目標來說，確定指標權重的方法則是評價結果是否可信的關鍵，權重的不同有可能會帶來評價結果的差異。指標權重的確定方法有很多，分為主觀法和客觀法兩大類。其中主觀法包括因素成對比較法、特爾菲法、層次分析法等方法，而客觀法則以變異系數法、熵值法及主成分分析法為代表。鑒于評價對象內涵豐富，指標復雜，主觀法這樣一種主要依靠專家打分的模糊判斷在實際操作中較有難度，另一方面，在指標較多的情況下，單純主觀法這種憑主觀判斷來評判指標重要程度的缺陷會更加凸顯，指標權重的精確性不能得到保證。因此，本研究中指標權重采用改進的熵值法[15]來確定，這樣提高了計算結果的有效性。具體指標權重如表1所示。熵值是取客觀的數據資料，避免人的主觀因素所造成的誤差，改進的熵值法確定指標權重主要步驟主要包括以下幾個方面：

（1）通過改進來清除零或負數的影響：

式中，X''ij表示經平移后的指標值，其中

（2）計算第j項指標下的各樣本值所占的比重值：

（3）計算第j項指標的熵值：

其中c＞0，ln是指自然對數。當j一定時，如若X''ij全部相等，則Pij=1/c，而ej表示如下：

若設 ，ej=1，所以0≤e≤1。

（4）計算差異性系數gj：

其中，熵值越大，表示指標間的差異性就越小，指標的重要性程度就越低。

（5）定義第j項指標的權重wj：

2.4 綜合指數計算

綜合指數計算采用不等權加和法，即各指標標準化值乘以各指標對應的權重后求和，其計算公式如下：

其中，m表示指標個數，xi表示無量綱化后的標準指標值，wi則表示第i個指標的權重，若E(x)越大，表示項目水平越好。

3 結果與分析

3.1 綜合指數分析

運用上述指標體系對上海市9郊區現狀220個休閑農莊項目進行評價，得知：全市現狀項目總體分值不高，平均分值為44。從分值分布區間來看，高分項目優勢不明顯。50%的休閑農莊分值集中在40-60分，高分項目集中在60-75分，項目個數占比僅為10%，40分以下項目個數占比為40%（圖2(a)）。從空間角度看，各區發展水平差異不明顯。9大郊區中超過全市平均值的有3個區，分別是浦東新區、嘉定區、金山區，其中浦東新區現狀休閑農業與鄉村旅游項目平均分最高，達52.6；青浦區平均分最低，為40.5分（圖2(b)）。

圖2 各區現狀項目分值分布特征(a)與平均分值(b)示意圖Fig.2 Distribution characteristics (a) and average score (b)of current status items in each district

3.2 制約因素分析

目前，上海市休閑農業與鄉村旅游產業發展初具規模，空間格局基本形成。通過綜合評價得知，項目整體水平有待提升，究其原因，可總結為以下幾個方面：

（1）系統規劃缺失，用地問題突出。由于缺乏市、區兩級系統規劃的引導，全市休閑農業與鄉村旅游項目仍處于無序發展階段，項目同質化現象嚴重，惡性競爭問題凸顯，難以發揮規模集聚效應。近年來，國家和地方都在積極探索休閑農業與鄉村旅游的用地、財政等保障措施，但截止目前，上海仍未有明確的可操作性的實施辦法，目前多數項目的服務設施是利用原有的設施農用地，服務設施用地無證比例高達95%左右。

（2）集體參與不足，“三農”帶動較弱。盡管一二三產業的融合帶動了農村的發展，但總體來看，優質的項目主要是以工商資本為主，與集體經濟組織的合作較少，導致農民增收相對有限，農業發展相對孤立，而且未帶動農村整體環境的改善，整體上對“三農”的帶動作用較弱。具體體現在：農民參與的方式較為單一，主要是以農地租賃、就業等形式為主，受益較為有限；與美麗鄉村建設的結合不夠，外部投入較少；一二三產融合程度不深，尚需挖掘農業產業優勢。

（3）主題特色雷同，品牌效益不佳。目前的休閑農業與鄉村旅游項目多以果蔬采摘、餐飲住宿等類型為主，功能較單一、同質化嚴重，同時地方特色體現不足，缺少能夠代表上海發展水平的標桿項目，品牌影響力較弱，可持續發展受限。同時，受周邊江浙等地區鄉村旅游的競爭影響，全市鄉村旅游外溢較明顯，調查顯示，僅有四成上海本地居民傾向于本地鄉村游，其余六成均傾向于選擇周邊省市。

（4）運營管理低效，政策配套滯后。運營管理方面，現狀多數項目缺乏運營策劃團隊的支撐，經營形式雷同、發展模式和服務功能單一、同質同構現象明顯，難以迎合市民多樣化的需求。當前收益主要來源于農產品銷售和餐飲等方面，收益結構單一，經濟效益不突出。政策配套方面，由于相關政策、行業標準及規范的缺失，導致政府對休閑農業與鄉村旅游發展引導不足，提供的配套公共服務設施不盡充分，產業發展受限。

4 結論與建議

4.1 主要結論

（1）以評價目標為導向，統籌考慮相關用地、農業帶動、農業特色類等方面指標影響，構建上海市休閑農業與鄉村旅游項目評價體系，采用改進的熵值法進行權重確定。通過評價得知：現狀項目整體水平不高，全市平均分值僅44，表現為綜合效益偏低，高分項目優勢不明顯，各區發展水平差異不大。

（2）上海市休閑農業與鄉村旅游產業發展初具規模，空間格局基本形成。制約其項目發展的因素主要包括系統規劃缺失、用地問題突出；集體參與不足、“三農”帶動較弱；主題特色雷同、品牌效益不佳；運營管理低效，政策配套滯后等幾個方面。

4.2 對策建議

（1）落實政策路徑，保障用地供給

建議實施建設用地減量化騰挪出的土地指標，明確一定量專項用于休閑農業與鄉村旅游發展，不得挪作他用。以“總量統籌、集約節約”為原則，結合現狀休閑農業與鄉村旅游項目的綜合評價結果，確定現狀項目“保留一批、提升一批、整治一批”的項目名單，建議40分以下項目納入整治一批名單，40-60分作為保留部分，60分以上作為提升一批項目。分期落實“保留一批、提升一批”的項目建設用地指標。在用地指標方面，建議拉開檔次，從嚴掌握，區別對待。對于重點建設項目，原則上單個項目服務設施用地面積占比不超過項目總規模的3%；對于一般保留項目，原則上單個項目服務設施用地面積占比不超過2%。對于新增建設用地，除了與存量建設用地“減量化”掛鉤外，建議參考浙江做法（浙土資發〔2015〕13號文：《浙江省國土資源廳等9部門關于開展“坡地村鎮”建設用地試點工作的通知》），按照項目獨立選址要求，探索建立休閑農業與鄉村旅游新增建設用地“點狀供地”機制，破解土地指標難題。

（2）完善配套設施，提升服務水平

統籌農村公共服務設施用地布局，與之相結合設置游客集散中心、旅游咨詢中心、公共停車場、公共廁所、農產品科普展示等休閑農業和鄉村旅游公共配套服務設施。強化休閑農業與鄉村旅游項目消防、衛生、安保、治安等安全管理，改善供電、供水、通訊、醫療、金融、郵政、廁所、污水垃圾處理設施、公共消防設施等基礎條件，興建特色餐飲、住宿、娛樂、購物、戶外運動、互動體驗等配套服務設施。注重營銷宣傳、服務管理及人才培養等軟件提升，努力提高可進入性、安全性、豐富性和舒適性。

（3）創新經營模式，實現互利共贏

遵循“政府引導、市場運作，資源整合、政策聚焦，設計科學、推進有序，內涵豐富、特色鮮明”的建設原則，創新經營模式，從保障集體經濟組織利益以及后續管控角度考慮，建議在出讓及轉讓過程中增加部分約束條件，如在出讓合同的建設條件中作相關設定“必須捆綁周邊農用地共同開發，設定相關條件嚴格限制經營性設施用地分割轉讓”等。針對農地收益矛盾，建立靈活利益分配機制，可考慮“鼓勵農戶以土地入股，實行保底分紅”的利益分配模式。對于失地農戶，可優先安排農民在休閑農業與鄉村旅游企業就業，以實現農戶與經營者的互利共贏。