農業綜合執法改革縱橫談

文│陶長城 李太英 孫德武（河南省信陽市動物衛生監督所）

何曉霞 崔繼紅（河南省信陽市農業農村局）

汪世玉（河南文贏律師事務所）

我們的事業已經進入了一個新時代，我們的農業綜合執法也進入了一個新時代。當前，各地農業綜合執法改革正有序推進，改革中的一些問題也凸顯出來，需要及時解決。困難是現實的，但是不管如何改革與調整，“依法治農、執法為民”的目的是惟一的，實現好、發展好、維護好廣大人民群眾在涉農領域的根本利益是清晰明朗的，這也是我們工作的原動力，離開了這個主旨，改革就成了迂回和折騰。

農業機構改革之前的農業綜合執法領域（廣義），主要存在著三支執法隊伍，即畜牧獸醫綜合執法、動物衛生監督執法、農業綜合執法（狹義）。畜牧獸醫綜合執法是以飼料、獸藥監管為中心，綜合了草原、生豬屠宰、乳產品等領域的執法；動物衛生監督執法是以《動物防疫法》為中心，由地方動物衛生監督機構實施開展的執法；農業綜合執法是以農業機構為實施主體、主要以《農業法》《農產品質量法》《種子法》為中心開展的行政執法。畜牧獸醫綜合執法通常由地方畜牧獸醫綜合執法機構（動物衛生監督所）承擔，相對獨立的動物衛生監督執法通常也可并入畜牧獸醫綜合執法之中。

現在，地方農業機構改革基本落下了帷幕，對農業領域的綜合執法進行改革也勢在必行，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）下發后，為了督促《指導意見》的全面落實，農業農村部辦公廳隨即印發了《關于加快推進農業綜合行政執法改革工作的通知》，要求各地加快農業綜合執法改革的進度，確保如期完成改革任務。

從行政法的基本層面探究，“畜牧獸醫綜合執法”整體位移至農業綜合執法，將畜牧獸醫的執法主體由“畜牧獸醫主管部門”變更為“農業行政主管部門”，即農業綜合執法實行“局隊合一”，對外以農業行政機關的名義執法沒有任何法律上的障礙。動物衛生監督執法是否也要并入農業綜合執法，對外統一以農業行政機關的名義開展執法，從筆者的角度來看，應該采取審慎的態度，動物衛生監督執法是《動物防疫法》的直接規定和授權，在《動物防疫法》立法層面上，動物衛生監督機構和畜牧獸醫主管機關（農業）是平行且分別規定的。

一、農業綜合執法的內涵與外延

《農業部關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》中表述，“要力爭三年內，在全國農業縣（市、區）全部實行綜合執法（廣義），實現行政處罰職能統一行使，執法人員統一管理，執法力量統一調度，執法文書統一規范，為農業執法工作的順利開展提供有力的組織保障。”可見農業綜合執法的本質是由一個機構來集中統一行使行政處罰的職能。后來農業部辦公廳印發的《關于扎實推進基層畜牧獸醫綜合執法的意見》（農辦牧[2010]4號）更是明確表述為：“要創新畜牧獸醫執法體制機制，統一行使行政處罰權。縣級畜牧獸醫部門沒有單獨設置的，要根據實際情況積極推行農業綜合執法。畜牧獸醫部門單獨設置的，要實行畜牧獸醫綜合執法。”農業機構改革之前的綜合執法，是行政處罰權的集中行使，把原來分散在農業（畜牧）領域內部，由不同內設部門或機構承擔實施的行政處罰權重新打包，交給農業（畜牧）綜合執法支隊承擔實施。

根據《指導意見》精神，農業綜合執法應該是行政處罰權、行政檢查權、行政強制權的綜合，在一個具體行政行為當中，行政處罰是結果和表征，行政檢查和行政強制是手段，沒有行政檢查和行政強制對證據的收集和固定，行政處罰就是無本之木，是行政權的恣意和對法治的破壞。農業農村部對十三屆全國人大一次會議第3130號建議的答復記載：“農業農村部門是國家重要的行政執法部門，負責執行的農業法律15件、行政法規29件、部規章151件，依法承擔的行政執法職責涵蓋農產品質量安全、種子、農藥、肥料、獸藥、等十多個執法領域；2017年年底，已有30個省、自治區、直轄市開展了不同程度的農業綜合執法工作，共成立了2419個縣級、284個市級、8個省級農業綜合執法機構，縣級基本實現全覆蓋，市級覆蓋率超過80%。”由此可以看出，改革前后的農業綜合執法（廣義）體系已經初步建立，基本滿足了農業綜合執法的實際需要。基于多頭執法、重復執法、執法缺位等現實問題，為了將所有農業（畜牧）執法職責都激活起來，農業農村部門要再次組建一支嶄新的執法隊伍，承擔所有的農業執法職責，對外以農業農村部門名義開展行政執法，這是當下農業綜合執法改革的深層動因。

機構改革之前綜合執法的現狀是，如果該職責由畜牧獸醫執法支隊承擔，即是畜牧獸醫綜合執法，如果該職責由農業綜合執法隊伍（狹義）承擔，就是農業綜合執法。

二、需厘清的兩個問題

1.農業綜合執法與畜牧獸醫綜合執法。基于地方畜牧獸醫行政部門與農業行政部門的合并，組建成全新的農業農村部門后，畜牧獸醫綜合執法的稱謂也將從此消失。農業綜合執法承繼了原畜牧獸醫綜合執法承擔的全部執法職責，在獸藥、飼料等領域的執法，必將是以農業農村部門的名義對外統一實施。

2.農業綜合執法與動物衛生監督執法。動物衛生監督執法是《動物防疫法》授權，動物監督機構依法履行動物衛生監督職責，依照《動物防疫法》規定開展動物衛生監督執法，是基本的依法行政，是在動物衛生監督領域履職盡責的規范動作。動物衛生監督最大的特點是專業性，需要具備獸醫專業資質的人來擔任。如非洲豬瘟、高致病性禽流感、布病等的防控與監督，沒有一定的專業基礎就無法有效開展工作。早年《動物防疫法》規定了官方獸醫制度，筆者以為，從動物疫病防控、畜產品安全的高度著眼，應該盡快將官方獸醫制度和動物衛生監督制度連接起來。

地方動物衛生監督機構開展實施的動物衛生監督執法對促進畜牧業的良性發展、維護畜產品安全是最基本的保障。農業綜合執法只是把原來分散在農業機構領域的各項執法職責打包、集中，由新設立的地方農業執法機構以其所屬的地方農業農村部門的名義統一對外實施。動物衛生監督執法是否并入農業綜合執法，《指導意見》里并沒有規定。

筆者注意到，機構改革以前的畜牧獸醫綜合執法領域，地方畜牧獸醫綜合執法機構（動物衛生監督所）承擔了所有畜牧部門應該實施的執法職責，已經具備比較穩定的執法隊伍和較為完善的執法流程，將《動物防疫法》直接授權實施的動物衛生監督執法并入農業綜合執法，是否更加有利于對以非洲豬瘟為典型代表的重大動物疫情防控、畜產品安全保障工作的開展？是否更加有利于依法、高效、專業開展動物衛生監督工作？將正常運行的動物衛生監督執法并入農業綜合執法的框架，對外統一以農業行政部門名義開展動物衛生監督執法，至少在法律層面上，還需要以修改《動物防疫法》的相關規定為前提。動物衛生監督執法獨立于農業綜合執法，又可以包含在農業綜合執法的大圓內，在“依法治農、執法為民”的焦點上，它們有著共同的靶向。

三、“一個中心，兩個基本點”是農業綜合執法新的政治站位

新時代呼喚新作為，新時代擔當新使命。農業綜合執法是農業領域的行政執法，應將農業綜合執法和踐行“四個全面”完全融合起來。農業綜合執法是連接法治政府和法治社會的紐帶，也是構建法治政府的基本步驟和遵循途徑，依托農業綜合執法的依法行政是否到位，直接關系到法治政府建成的質量和成色。新時代的農業綜合執法，應該有不同于過去的內容，這個不同就是一種理念的升華，至少是新發展理念在執法領域得以穩固確立。

農業綜合執法是全面依法治國在“三農”領域的基本方略，需要在更高的政治站位上思考和部署，這個政治站位即是“一個中心、兩個基本點”。“一個中心”即是“農業農村現代化”，“兩個基本點”即是“糧食安全和農產品安全（畜產品）”，農業農村現代化已寫進十九大的戰略部署，糧食安全有“要把飯碗牢牢端在自己手里”的基本安排，農產品安全（畜產品）是廣大人民群眾對美好生活的品質期待。農業綜合執法務必站在新的高基點上，著眼當下，以一件接著一件干，干成一件是一件的態度，將美麗鄉村、土壤整治、糞污治理、疾病防控徹底貫穿打通，全面布局。習近平總書記強調：“不忘初心，方得始終”，重要的是要將這個初心下沉落實到具體工作中去。

四、農業綜合執法的“局隊合一”是形式與內容的統一

行政處罰具體行政行為的形成有三個方面的內容，證據充分、適法正確、程序正當。筆者理解，對違法者做出的一個違法行為，其最終關注的是是否得到了一個執法機關合適的決定，處罰機關關注的是處罰主體是否正確，證據收集是否充分，對行政相對人的告知、聽證是否依法嚴格執行？一旦處罰決定書送達對方，隨之行政權威性、強制性、執行性便自動生成。

行政處罰決定書的效力是法定的，與做出該行政處罰決定書的機關的行政級別沒有必然的高低之分。通俗而言，農業農村部和地方農業農村部門做出的行政處罰決定書具有法律上同等的效力。在本輪農業綜合執法改革過程中，有的地方成立了農業綜合執法局，有的將地方農業綜合執法支隊高配到副處級，從開展工作的角度而言無可厚非，但是從對具體行政行為的生成而言，沒有太大的關系，對于行政相對人的處罰，承擔處罰的支隊永遠需要關注的是證據的收集、對行政相對人權利的保障，根據違法行為程度做出適當的決定。

五、對動物衛生監督執法的再思考

1.動物衛生監督執法到農業綜合執法的準備。剝離動物衛生監督機構行政執法的職能，使動物衛生監督機構最終僅實施動物檢疫任務，有必要進行系列委托。《行政處罰法》第十八條規定：“行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在法定的權限范圍內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰”。該條可以初步作為動物衛生監督執法并入農業綜合執法框架的依據，不過細究起來也是站不住腳的。法律規定，委托首先要有法律規定，但是所有的法律、法規、規章并沒有對此明確。其次受委托的組織，以委托機關的名義實施行政處罰，即使農業農村部門將動物衛生監督職能剝離到農業綜合的框架里，其在動物監督層面的執法對外也應以動物衛生監督機構的名義實施。

2.動物衛生監督執法的法源依據。《行政處罰法》第十七條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”《動物防疫法》第八條規定：“縣級以上人民政府設立的動物衛生監督機構依照本法規定，負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監督管理執法工作”，動物衛生監督機構開展動物監督執法工作，源于《動物防疫法》的授權與規定。筆者在這里并不是要反對動物衛生監督執法劃并到農業綜合執法的體系之中，而是說動物衛生監督執法至今仍在較為成熟的軌道上運行，在以往突發疫情的暴發之際，動物衛生監督執法人員以其無畏的擔當和良好的專業素養，奮勇戰斗在危險的疫病防控第一線，在撲滅動物疫情方面的優勢無可代替。

如今從農業農村部到地方動物監督機構，形成了上下貫通的指揮體系，當下最應該做的工作就是進一步持續強化執法者的專業素養和依法行政綜合素質，在全國以省級為平臺建立一套成熟的農業執法培訓體制機制，對基層農業綜合執法人員進行高規格的全面輪訓，使之成為新時代農業農村現代化建設的基本骨干和基礎力量。而今動物衛生監督執法一旦并入農業綜合執法之中，多年形成的專業優勢就可能被“綜合”的農業執法所稀釋或隔斷，最終還需要多年加強和完善。

3.地方畜牧獸醫執法大隊相關問題。在縣級，有的地方存在著三支執法隊伍：地方動物衛生監督所、地方畜牧獸醫執法大隊、地方動物屠宰執法大隊。在動物衛生監督所和地方畜牧獸醫執法大隊一體的場合，此次剝離動物衛生監督執法職責應該影響不大，剩下的人員可以全身心地投入到檢疫工作中去。在動物衛生監督所、畜牧獸醫綜合執法大隊、屠宰執法大隊分離的情形下，后兩者是依法成立的事業單位，實際承擔的是畜牧獸醫、生豬屠宰執法職能。此次機構合并，后兩者執法人員也可當然劃歸到農業綜合執法隊伍中去。基層執法人員一直耕耘在地方一線，在本輪改革中，這些人的權益更應該得到關注和保障，無論如何，農業綜合執法還要依靠基層力量打開一個新的局面。

國慶七十周年的吉祥聲樂縈繞于耳畔，農業綜合執法改革正如火如荼穩步推進，新時代是踐夢者、奮斗者的時代，農業農村現代化是扎實干出來的，讓我們在習近平新時代中國特色社會主義思想的光輝引領下，為淬煉一支忠誠、干凈、擔當、為民的農業綜合執法隊伍而努力工作吧！