淺談永興縣林地流轉中存在的問題及其對策

劉魯龍

摘 要 在林權改革的大背景下，林地承包經營權流轉作為林權改革的重要內容，備受關注?；诖耍U述了林地流轉的意義，并以湖南省郴州市永興縣為例，介紹了當地林地流轉的基本情況及特點、主要經驗和做法，分析了當地林地流轉過程中存在的問題，并提出了相關的解決對策。

關鍵詞 承包經營權;林地流轉;林權改革

中圖分類號：D922.3;F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.35.045

伴隨著商品經濟的深入，人們生活質量的提升，生態建設逐漸成為精神文明建設的重要內容，林業各種項目，如道路綠化、禁伐減伐、退耕還林還草、環城公園等讓綠化成為潮流。隨著這股大潮的發展，林地流轉出現，尤其是實行集體林權機制變革以后，促進了鄉村體制機制變革，為鄉村農民的解放增添了強勁的推動力。伴隨集體林權機制變革的深入開展，造林朝著地區化、規?；较蜻~進，很多地區都出現了承包荒山的農戶，林地流轉發展為林業經營的重要模式。但是，在林地流轉期間出現了很多問題，只有將這些問題全部有效解決，才能夠讓林地流轉機制得以穩健發展。

1 林地流轉的意義

林地承包經營權是指承包人依法對其承包經營的林地享有占有、使用和收益的權利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權。林地流轉指的是在不更改林地所有權與林地用向的基礎上，依照規定流程，采用協議、拍賣、招標等方法，把林地的使用權以一定的價格進行轉讓的交易活動。林地是推動林業長效發展的根基，林地使用權流轉是讓林地資源高效分配和運用的有效形式，地區化、規模化運營是林業得以長效發展的基本形式。因此，加快林地流轉是推動林業快速發展的內在要求。把零散分布的小面積林地轉讓給有運營管理知識和能力的市場參與者，可以提升林業資源配置的科學水平，推動林業規范化運營能力的提升，提高市場關鍵競爭優勢，將林業生產力由分散的、粗糙的、落后的山區經濟中解脫出來，有助于推動林業發展，同時實現農戶經濟收入的增加。林地流轉能夠促使社會資金流向林業發展領域，有助于拓展林地規模、提升林地品質，也有助于改變林地管理模式，構成全面的、多維度的、更為健全的科學管控新體系[1-3]。

2 永興縣林地流轉的基本情況及特點

自2016年1月至2019年10月底，在湖南省郴州市永興縣林業局備案的流轉林地面積達5 963.57 hm2，占當地林地總面積的4.5%，共涉及12鄉鎮53村。林地流轉呈現如下3個特點。1）流轉戶數及面積呈現不斷上升趨勢。2）林地流轉形式多樣，由原先的農戶轉包、代管等形式，逐步演變為公司流轉、林地入股、農民專業合作社等多種方式并存。3）林地流轉主體趨向多元。主要模式有3種：①大戶承包，將農戶的林地租賃過來獲取規模效益，如永興縣早些年推動的退耕還林工程，助推了項目的順利實施;②公司承包，受產業轉型的影響，一些大企業調整產業結構，投資發展種植業，如永興縣招商引資企業——廣東捷興林業有限公司投資桉樹造林;③專業合作社，受產業帶動影響，農戶之間通過合作互助，形成規模效益，永興縣的冰糖橙和油茶產業就是典型的代表，推動了是林地流轉不斷發展。

3 永興縣林地流轉工作的主要經驗和做法

為有序高效地推動林地流轉工作，湖南省郴州市永興縣做好了以下3方面的工作。

3.1 確權發證，夯實基礎

從2009年冬起，用一年的時間全面完成了集體林地林權換發證工作，實行一戶一證，為林地流轉工作提供了堅實的法律依據。

3.2 強化宣傳，搞好服務

充分利用廣播、電視等媒體宣傳集體林權制度改革相關內容，宣傳林地流轉有關法律、法規、政策，同時通過開展林業技術專題培訓，為林地流轉戶提供技術支持，幫助流轉經營戶解決生產經營方面的問題。近年來，湖南省郴州市永興縣舉辦各類林業技術培訓7次，受訓大戶達200余人，發放科技資料2 000余份。永興縣成立了由分管領導任組長的林地流轉服務機構，指導服務全縣的林地流轉工作;鄉、村兩級均成立了林地流轉服務機構，為供需雙方提供政策咨詢、合同指導服務。

3.3 明確程序，依規操作

為全面高效地做好林地流轉辦證工作，永興縣相關部門制定了林地流轉操作細則，主要有5個程序，即申報、協商、審查、發證、備案。在林地流轉中必須堅持依法、自愿、有償的原則，大戶及公司承包必須有資金實力、有科技支撐、有管理能力;農戶必須是有穩定的其他致富門路才能放棄林地承包經營。同時，還統一規范了林地流轉合同，力求將林地流轉風險降低至可控范圍。

4 永興縣林地流轉存在的問題

由于集體林權制度改革是一項全新的工作，涉及的手續比較復雜，在具體的林地流轉過程中還存在諸多問題。

4.1 林改前歷史遺留問題多，影響了當前林地流轉

由于多方面原因，一些涉及鄉鎮與鄉鎮、鄉鎮與國有林場之間的矛盾長期以來沒有得到有效化解，致使林地流轉相關工作不能很好地開展。

4.2 涉及面積過大及生態公益林的流轉難度較大

受政策影響，林改初期，湖南省統一規定生態公益林在國家政策未出臺以前暫不流轉，直到2016年，省廳正式下文明確“區劃界定為國家和省級公益林的林地、林木，在不改變公益林性質的前提下，允許以轉包、出租、入股等方式流轉，用于發展林下種養業或森林旅游業，暫不允許其他方式流轉。國有林權在國家未出臺國有林流轉管理辦法前，原則上不進行流轉?！蓖瑫r規定國有森林資源、省級以下公益林的流轉，應逐級審核報省林業主管部門審批。根據省廳規定，必須有森林資源評估報告，而永興縣沒有相應的評估師，無法正常開展工作，涉及生態公益林及流轉面積在300 hm2以上的林地操作起來非常難，影響了林地流轉進程。

4.3 流轉后林地的監管問題

林地是以資源的性質加以流轉，旨在更有效、更科學地運用林地資源，創造更可觀的收入，然而一些林地流轉主體的流轉目標發生了質的變化，比如某村農民劉某把享有使用權的一塊林地流轉給郴州市民張某，兩者簽訂了簽單的合同（沒有在相關部門備案，也沒有重辦使用權登記），隨后，張某租賃了很多工程機器到此地塊實施深挖作業，之后被其他群眾發現并制止，原來張某是利用相關技術設備勘探到此地塊下面富含礦產資源，之后為了將該礦產資源占為己有進行流轉交易，而劉某并不知。森林、林地中所含的礦產資源歸國家，而且該種以更改林地用向為目標的流轉活動是不被準許的。通過調查還獲知，一些人將林地流轉當作籌資途徑，以林權證作誘餌得到項目建設權，而劃撥的經費卻并不投入到林地建設中，而是投入到其他領域。基于該種問題的存在，林地流轉之后需加強監督，未對林地進行有效開發的，導致林地資源未高效運用的，應將林地使用權收回，由集體進行運營或者發包給其他人進行林地建設。

5 做好永興縣林地流轉工作的主要措施

5.1 妥善處理林權流轉歷史遺留問題

要開展林權流轉歷史遺留問題核查工作，全面掌握以往林權流轉的時間、地點、面積、價格等情況，對群眾反映強烈的流轉活動，要依法對其合法性、有效性進行重點核查。應本著“尊重歷史、兼顧現實、注重協商、利益調整”的原則，依法妥善處理林權流轉歷史遺留問題。

5.2 加強林改糾錯和林權糾紛的調處工作

林改工作是一項復雜的系統工程，必須由政府組織、林業服務指導、各級干部林農全面參與才能高標準、高質量完成。永興縣的林改任務特別繁重，時間要求相當緊，加之當初各級對林改工作的重要性認識不足，在具體實施過程中林農參與度不高、部分村組干部不負責任、山林糾紛調處不到位等多方面的原因，導致林改工作中出現了權利人名稱錯誤、四至界線不清、林權登記錯登漏登等方面問題。2010年林改主體工作完成以后，郴州市永興縣林業局根據林改工作中存在的問題，把林改糾錯和林權糾紛的調處當作重要工作來抓。從目前反映的情況來看，工作任務還很艱巨，全縣必須組建專門的工作班子，撥出專項經費，有效解決實際工作中存在的突出問題。

5.3 全面落實林地流轉的監管工作

林地流轉事關農民的經濟權益，關系到林業的長期、健康發展，不管是林業管理單位還是鄉級政府、村領導班子，均應該格外重視，不但要構建并完善林地流轉機制，還應該健全林地流轉的監督管理機制，將責任有效落實，不但在林地流轉之前抓好核查工作，在流轉完成以后，還應當開展好監督工作，若產生下述情形，監督管理單位應該依照規定將流轉合約解除。1）受讓者沒有能力支付流轉資金的，亦或是有能力支付而沒有依照合約踐行支付責任的;2）流轉完成后，受讓一方在規定時間內未依照合約內容進行林地運營管理，致使林地資源浪費的;3）私自更改合約確定的林地開發種類的;4）與有關法制規章不符的[4]。

5.4 建立健全森林資源流轉市場

要本著服務林農、服務林業發展的原則，建立集流轉信息平臺、林權登記、資產評估、政策咨詢于一體的林業服務中介組織，逐步形成區域性林業產權交易、市場信息網絡服務平臺，為林農提供一條龍服務，規范林木林地產權流轉行為。

5.5 積極探索林權抵押貸款等融資模式

要加大對林業發展的扶持力度，切實解決資金瓶頸。應加強與金融部門的溝通，開發不同層面的梯度貸款，考慮林業投資周期長的特性，對林權抵押貸款實行低息或財政貼息，簡化手續，擴大覆蓋面。

5.6 不斷完善生態公益林補償機制

在原有的國家級、省級、縣級生態公益林的基礎上，完善生態公益林補償機制，盡量提高補償標準，并且從政策、資金層面支持林農發展生態旅游，提高生態公益林自我補償能力，維護林農的合法權益，促進林業生態發展。

參考文獻：

[1] 來桂林，余一翔.淺談淳安縣林地使用權的流轉機制[J].華東森林經理，2007（6）：54-58.

[2] 馬甫韜，吳偉萍.完善集體林權流轉制度 推進山區生態經濟發展[J].中國林業，2010（14）：24-25.

[3] 庹漢武.淺析林地流轉存在的問題及對策[J].重慶林業科技，2012（4）：39-40.

[4] 李姜黎.浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究[D].杭州：浙江農林大學，2012.

（責任編輯：趙中正）