淺析水利工程PPP模式在實施階段存在的問題及建議

武 強

（陜西省銅川市龍潭水庫建設管理處，陜西 銅川 727031）

1 PPP模式概述

PPP模式，按照定義即公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式，指的是政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。在我國具體是指是政府和社會資本合作，其主要采取BOT模式，筆者所屬工程采取DBOT模式，其特點較多，最主要特點是能夠引入社會資本，擴大基礎設施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務的供給。

水利工程作為一項基礎性民生工作，具有規模大，技術復雜，工期較長，投資多的特點。“十三五”時期，我國水利投資規模預計將達到2.4萬億元，水利投資需求巨大，社會資本是水利投資的重要來源。因此，水利領域是國家推廣PPP模式的重點領域。2015年3月，國家發展改革委、財政部、水利部聯合印發了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，包括陜西省在內的一大批水利PPP項目紛紛上馬，在一定程度上緩解了水利工程建設資金短缺問題。

在這樣的大背景下，筆者所屬工程采取PPP模式便應運而生。該工程為水庫的配套供水工程，由于投資規模較大，地方財政有限，經政府多方研究，在分析比較傳統投資模式和PPP模式后決定采取PPP模式，目前工程已進入實施階段，發現了不少實施中存在的問題。本文擬從不同的角度對兩個模式進行分析比較的基礎上，剖析PPP模式在實施階段存在的問題及產生的原因，從而提出自己的建議和意見。

2 PPP模式與傳統政府投資模式的區別

在傳統的水利工程建設中，主要采取政府投資主導模式，由政府及其代表作為投資方、建設方和運營方，負責工程全壽命周期的投資、立項、實施和運營，并承擔工程建設、運營過程中的全部風險。而PPP模式作為新生事物，在投資主體、風險分擔、利益共享等方面均不同于傳統政府投資模式。

2.1 投資主體不同

在傳統的水利工程，由于水利工程的公益性和基礎性特點，投資主體長期以來以政府自身或政府融資平臺為主，資金來源主要依靠財政資金。而PPP項目投資主體分為兩種形式，即社會資本單獨出資和社會資本方控股、政府參與。其資金主要來源于社會資本方的投資或社會資本方主導的融資。

2.2 項目業主不同

在傳統的水利工程中，項目從立項到運行管理，業主均為政府在項目上的派出機構。在PPP項目中，項目業主存在較大爭論，筆者認為，業主即項目的投資方，PPP項目的業主隨著項目主導權的變化而變動，從項目立項到PPP項目協議生效之前，項目主導權和控制權在政府，業主應為政府或其授權機構，在PPP項目協議生效到特許經營期滿，項目主導權從政府及其授權機構轉移到項目公司（SPV公司），業主應為項目公司，特許經營期結束后，項目業主又回歸到政府或其授權機構。

2.3 運作方式不同

在傳統政府投資建設模式下，項目的運作全部由政府主管機構負責，項目從立項開始，全程負責項目的全壽命周期的全過程管理，而PPP項目不同，以筆者所屬工程為例，本項目采用DBOT（設計—建設—運營—移交）模式實施，項目立項工作由政府負責，項目公司主要負責項目的設計、投融資、建設和運營等任務，項目合作期滿項目資產無償移交給政府方。運作方式見圖1。

圖1 PPP模式運作方式示意圖

2.4 風險分擔不同

在傳統政府投資建設模式下，項目全過程的風險絕大部分由政府承擔，而在PPP項目中，由于PPP項目建設和運營期較長，不可預知因素的變化、風險較大，需要政府與企業在風險分配上按照“最優風險分配”和“風險收益對等”原則，將風險分配給最有能力承擔的一方。以筆者所在工程為例，項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔，實現了項目風險的合理分擔。

3 PPP模式在實施過程中存在的主要問題

筆者作為參與方，自2017年工程開始運作以來，從項目的立項、投資方式的選擇、PPP方案制定、PPP協議的招標到目前項目的實施過程，發現了諸多急需解決的問題。

3.1 合同簽訂不規范

PPP項目在我國發展較短，屬新生事物，缺乏可借鑒的工作經驗，造成合同簽訂不規范。主要表現在合同不嚴密、內容不完備、可操作性差等問題。以本工程為例，在協議中未考慮成立公司、融資貸款、資本金長期不到位等諸多PPP項目特有的問題，造成工程進度滯后；對項目的建設單位管理費使用缺乏明確的分配意見；對項目公司運作缺乏必要的制約條款等問題。

3.2 PPP項目法規制度不完善

當前，各部委、各地方雖然陸續出臺了一系列的PPP項目管理規定，但主要停留在項目識別、項目準備和項目采購階段，在項目實施階段缺乏具體的、可操作的制度和辦法。以本工程為例，就存在SPV公司、項目主管機構、投資公司項目管理權限混亂，工程日常管理與行業監管權責劃分不清、工程計量與工程變更權限不清、工程質量認定權限不清、工程進度款支付審批程序之爭等諸多矛盾。

3.3 項目監管滯后

主要表現在一是監管錯位，由于行業主管部門即是項目的合作方，又是行業的主管方，容易造成監管過程中身份的混淆和錯位。二是監管交叉。發改、財政、規劃、國土、水利、安全生產、銀行等諸多部門均按照各自職責開展監督管理工作，存在很多的職能交叉、定位不清、分工不明，重復審批情況突出，導致影響項目順利推進。三是監管機構不健全。當前的PPP項目工程方面的監管以行業主管部門為主，普遍不具備獨立性，即是裁判員、又是運動員，缺乏公平性和權威性。四是監管隊伍素質不高。由于PPP項目生命周期長，組織關系復雜，專業要求高，監管人員除常規的專業和財務要求外，還掌握法律、管理、審計、財務等各個方面的知識，現有的監管隊伍和人員遠不能滿足工程的需要。

3.4 項目實施不理想

主要表現在項目進度慢，控制力差，項目公司內部混亂，項目公司與參建各方協調力差等問題。在本工程實施過程中，SPV公司經理作為投資公司的派出代表，水土不服，缺乏必要的工程常識和經驗，導致公司經理屢次變更。項目公司缺乏必要的審批權限，各項工作需逐級上報投資公司不同部門層層審批，審批流程繁瑣，“大公司病”嚴重。SPV公司與參建各方作為派出方代表，工作協調力差，公司人員多為臨時聘用，缺乏成熟的規章制度和協作經驗，內部管理混亂。

4 主要原因分析

4.1 經驗不足，缺乏專業人才

由于PPP項目不同于傳統政府投資項目，涉及工程、財務、稅務、法務、商務等多個方面的專業知識，加上PPP項目屬于新生事物，無論是政府方還是社會資本方，均缺乏必要的工作經驗和專業人才，難以預見合同中存在的各類風險和隱患，造成項目在實施過程中產生諸多問題。

4.2 社會資本方力量不足，缺乏誠信

主要表現在資本金到位滯后，項目管理能力差，造成PPP項目實施效果不理想。在項目管理中，SPV公司人員配備嚴重不足，以本工程為例，投標承諾70余人，實際到位不足10人，項目公司管理碎片化、皮包化，人員的力量、技術水平、管理能力不能滿足工作需要，應以項目公司為中心的項目管理責任轉移到政府行業主管部門，為項目管理造成很大困難。

4.3 政府方項目控制力不足

在PPP項目中，社會資本方以經濟利益作為項目管理的唯一目標，而行業主管部門則要統籌考慮工期、質量、安全和社會綜合利益，由于投資公司在項目實施中的強勢地位，政府方其它效益的合理訴求難以得到保障。再加上由于當前行業監管部門對PPP項目的監管普遍屬于兼職，缺乏必要的人力和工作經費，也造成對項目的控制力不足。

4.4 項目管理程序缺乏標準

在傳統政府投資建設模式下，水利工程項目管理嚴格執行項目管理基本程序，項目管理具有一套切實可行的操作規程。在PPP項目中，不同部門在項目建設各階段存在職能交叉，項目審批存在多、亂、繁瑣等問題，加上部門之間在規范、標準等方面要求不一，也給項目順利實施帶來困難。

5 建議和意見

5.1 完善規章制度

各級政府應該總結實施過程中存在的問題，在制度層面加以解決和完善。以項目監管為例，在監管職權的劃分上，需要合理劃分監管機構的事權和職權，特別是對涉及項目的資金管理、質量控制、項目考核等內容要進一步明確和落實，既要提高社會資金的積極性，又應做到到位不越位。在監管經費落實方面，在當前機構改革和從嚴控制“三公”經費支出的大背景下，需要迫切解決項目監管機構和人員費用支出，解決監管經費落空的問題。當前，部分省市已經出臺了地方性的經費管理辦法，例如海南省海口市出臺辦法，項目實施機構可計提項目建設單位管理費占30%，但全國層面尚未出臺PPP項目經費使用辦法和標準，造成實施機構即缺乏資金，又缺乏相應辦公條件，監管難以有效開展。

5.2 推進監管機構和融資平臺的專業化建設

一是監管機構專業化建設。隨著PPP項目的增多和范圍的擴大，監管機構的獨立化、綜合性，監管人員的專業化要求進一步迫切，特別是在實施階段，迫切需要更高一層的監管機構履行監管職責，協調社會資本方與行業主管部門的糾紛。二是融資平臺的專業化。當前在PPP項目中，政府方投資代表多以行業主管部門為代表，在人員能力、工作精力、工作條件等方面難以滿足工程需要，成立專業化融資公司，既可以代表政府與外地社會資本合作，也可以社會資本方身份，積極承攬PPP項目，實現專業化管理，避免行業主管部門監管錯位問題。

5.3 加強人員培訓，總結經驗交流

當前，全國水利行業PPP項目日益增多，總結了諸多的經驗和教訓，值得宣傳和推廣，但具體到各地各部門，PPP項目仍屬于個案和新生事物，在PPP項目中，水利行業應加強PPP項目的經驗交流和宣傳，積極通過專題培訓、專家講座、政策解讀、案例討論等方式，不斷提升水利行業相關人員對PPP模式的認識水平和運用能力，規避和減少矛盾和風險的產生。同時吸引法律、金融等行業專門人才參與水利PPP項目運作，提供專業咨詢服務，提升PPP項目合同的科學性、規范性和操作性。

5.4 嚴格合同管理，加強項目考核

一是嚴格項目運作模式的選擇，對設計深度不足、工期要求緊、PPP模式經驗欠缺、政府方控制嚴格的項目，不宜采取DBOT模式，更宜采取BOT模式或者施工總承包模式，以更好實現項目控制。二是方面嚴格合同編制和內容審查，重點優化合同內容的符合性、合同的可執行性、合同的法律完備性，避免合同的模版化、空洞化，提高合同的可操作性，減少合同漏洞。三是嚴格合同管理，加強PPP項目采購環節的合同審批，嚴格社會資本方資格審查，加強對雙方合同履行的監管，及時處理出現的新問題、新情況，保障項目順利運營。四是加強項目考核，既要考核項目運營期考核，又要加強建設期考核，根據水利行業和工程特點，在PPP合同績效考核標準的基礎上，進一步細化和完善，制定出具體的、可操作的考核標準和考核辦法，理順考核機構組織、完善獎懲措施，確保項目長期穩定運行。