土地增值收益分配公平群體共識及其增進路徑

姜 海，陳樂賓

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

將社會公平作為核心甚至首要問題進行考慮，是新時代中國公共政策設計的特點。現行土地征收與出讓使用制度推動了中國經濟高速發展[1]，但土地增值分配引發的沖突和社會風險問題也日益突出。改革相關制度增進土地增值收益分配公平，已成為國家層面制度設計和地方管理實踐面臨的重要課題[2]。學者們基于理論分析或實際調查，從土地增值收益產生機制、征地制度改革、土地發展權等角度提出改革建議。黃祖輝等[3]、朱一中等[4]和程雪陽[5]從土地發展權角度分析征地制度與增值收益分配存在的問題與改革建議，陳江龍等[6]基于土地征收的理論分析提出征地制度改革的思路，諸培新等[7]通過江蘇省土地收益分配格局調查分析增值收益分配機制創新的途徑，林瑞瑞等[8]從土地增值產生環節和分配關系角度進行研究。現有研究往往從單一主體（通常為農民或政府）的角度出發，對不同社會群體關于土地增值收益分配公平共識的調查分析很少。顯然，土地增值收益分配涉及多個利益群體，加上公平屬于主觀感受，不同群體往往有著不同的理解與態度。關于公共政策績效損失的研究表明，群體共識問題值得關注[9-10]。當群體間和群體內缺少關于土地增值收益分配公平共識時，不同利益群體的反復博弈將極大地增加政策實施的社會成本。尋求能夠盡可能增進社會共識的途徑是政策設計者的主要任務之一。設計相應的調查[11]與分析方法，明確相關群體并對群體內與群體間共識水平進行測度，對于理性選擇土地增值收益分配改革方向與路徑具有現實意義。本文對于其他涉及多元主體的公共治理問題研究也有一定的理論和方法參考價值。

2 土地增值收益分配公平群體共識調查與測度

2.1 調查與分析方法設計

2.1.1 群體選擇

作為政策制定執行者的國家及基層政府官員和作為政策研究設計參與者的政府智庫與高校院所研究人員，以及作為政策直接或間接對象的城鄉居民，均在不同程度上影響著土地增值收益分配制度的績效（圖1）。綜合考慮數據的代表性與獲取的可行性，本文選擇江蘇省各市（縣）從事征地工作的政府管理人員（87人）、南京市和連云港市失地農民、在耕農民、普通城市居民（分別為90人、85人、85人）、高校及科研院所從事征地政策研究人員（40名）作為調查對象。其中，政府管理人員中79.3%從事征地管理工作超過10年，12.6%的工作年限在5～10年之間；高校及科研院所研究人員中，具有10年以上征地相關研究經歷的占72.5%，5～10年的占17.5%，且這些研究人員中，獲取教授職稱的占37.5%，獲取副教授職稱的占50.0%，講師及以下的占12.5%。

圖1 土地增值收益分配公平社會共識調查對象Fig.1 Respondents of social consensus about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.2 調查內容與問卷設計

借鑒關于社會公平內涵與標準的學術成果，結合中國土地增值收益分配實踐問題，構建包括權利公平、機會公平、規則公平及結果公平的廣義土地增值收益分配公平認知調查方案，從4個維度出發，選擇25個文字意思和價值取向明確的目標觀點并確定權重（表1）。需要說明的是，目標觀點的選擇設計兼顧全面性與非重復性原則，同時關于政府征地公權力、補償標準制定與實施原則等核心問題結合中國實際進行了拓展，應用列舉法將現實中可能的情景與選擇提供給調查對象，以保證關鍵認知得到體現。采用李克特量表，調查對象在“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”中進行選擇。考慮調查對象因素，失地農民和其他城鄉居民采用面對面問卷訪談，政府官員和高校學者采用電子問卷調查。

表1 土地增值收益分配公平認知調查問題設計Tab.1 Questions design about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.3 共識水平測度方法設計

已有共識測度研究主要關注特定群體內，實現群體內意見的集成[12-14]。本文嘗試構建一種簡單的群體內和群體間共識水平的指數分析方法。

（1）群體共識指數。

①單目標觀點群體內共識度。假設針對目標觀點Qi，群體Gj選擇“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”比例分別為saij、aij、uij、oij、soij。根據調查對象的認知信心及同意或反對態度進行加權和系數賦值：

群體Gj關于目標觀點Qi內部共識度cij：

式（2）中：（1-0.5×uij）反映態度“不確定”調查對象數量的影響。當cij趨近于1或者-1，表明存在較高的“同意”或“反對”共識；當cij趨近于0，表明共識水平低。

②多目標觀點群體內共識度。當涉及n個目標觀點Q1，Q2，…，Qn時，群體Gj內部共識度ICj：

式（3）中：wi是不同目標觀點重要性（或敏感性）權重。采用cij絕對值進行加權，是因為從群體內來看，“同意共識”與“反對共識”沒有差別。IC用于分析哪些群體對公共政策的共識較強或較弱，可服務于政策制定實施中重點關注群體的選擇。

③單目標觀點群體間共識度。當政策涉及m個群體G1，G2，…，Gm時，關于目標觀點Qi群體間的共識度ECi：

式（4）中：mj是不同群體對政策（績效）的影響力權重；EC可用來考察不同群體在哪些維度或方向上存在較高共識或較大分歧，為政策制定實施中確定關鍵敏感問題提供依據。考慮不同群體的政策相關性差異及其對社會共識形成的影響，分別把作為政策對象和政策執行者的失地農民和行政官員，作為政策研究者的專家學者，作為政策間接相關者的在耕農民和城市居民的影響力權重設定為0.3、0.2和0.1。

④多目標觀點群體間共識度。綜合考察m個群體對包含n個維度或目標觀點的共識度SC：

（2）共識水平分級。

現實集體決策常用半數（1/2）或多數（2/3）原則，本文也以0.3、0.5、0.7為邊界值，劃分強共識、弱共識、缺乏共識、高度分歧4類共識水平（表2）。

應用共識水平分級結果，可以對群體共識的情景進行刻畫。圖2以兩個群體為例，橫軸為群體A內部共識水平，縱軸為群體B內部共識水平。在一、三象限中，從原點向外圍，群體間共識隨群體內共識的增強而增強；在二、四象限中，從原點向外圍，群體間共識經歷了兩個階段，一是群體內的弱共識導致群體間的弱共識，二是群體內強共識但價值取向沖突導致群體間的弱共識。

表2 群體共識水平分級Tab.2 Level classi fi cation of group consensus

2.2 當前土地增值收益分配公平群體共識水平

從群體內部來看，失地農民、在耕農民、城市居民、專家學者、行政官員的群內共識度遞減，分別為0.66、0.63、0.59、0.57、0.50。從群體之間來看，目標觀點Q1.2、Q2、Q1.3、Q3、Q9群體間共識度超過0.8，Q1.4、Q1.7、Q5、Q15群體間共識度（絕對值）介于0.7～0.8，達到強共識水平。相反，Q7、Q8.1、Q8.4和Q16群體間高度分歧，“按照農民受償意愿進行補償”群體間共識度為-0.03。可見，在保障政府純公益用地的征地公權力和農民參與并分享土地增值收益權利，以及征地補償標準隨時間動態調整上，不同群體間存在強共識，而對于在耕農民是否應分享土地增值收益、是否對歷史征地農民追加補償，以及按照最低標準（農地原價值）或最高標準（農民受償意愿）進行補償，群體之間的分歧十分明顯（表3）。調查地區土地增值收益分配公平社會共識度為0.57，處于弱共識水平。

同時，將表3中各目標觀點共識度（絕對值）進行聚類分析發現（表4），除了Q5和Q1.7聚類分析結果與分級有差異，其他目標問題分類與分級結果一致，說明以0.3、0.5、0.7為臨界值的共識分級方式具有可行性。

2.2.1 土地增值收益分配權利公平共識分析

首先，對農民土地增值收益分配權利的群體共識明顯高于對政府征地公權力的共識（表3）。關于農民獲得土地利益損失補償的權利（Q2）、農民參與土地增值收益分配權利（Q3）的社會認同程度較高，群體間共識度分別為0.85、0.82，達到強共識水平。關于政府公權力，對于是否限制在公共利益領域（Q1.1）的群體間共識度為0.43，缺乏共識。對于開發區用地是否屬于公共利益范圍（Q1.6）的群體間共識度為-0.19，高度分歧。不同群體對國防外交、能源交通水利、科教文衛用地的公共利益屬性和房地產商業綜合開發的非公共利益屬性達到強共識。其次，從群體內來看，意外的發現對于安置房、保障性住房用地是否屬于公共利益范圍，只有行政官員群體傾向認同并達到強共識水平（0.81），失地農民群體內共識度最低（0.07），其他群體的內部共識度也處于缺乏共識或嚴重分歧狀態。以上分析表明，由于目前對征地適用的公共利益范圍限制不夠明確，影響了群體間對政府征地公權力達成共識的難度。相反，隨著黨中央關于提高農民土地增值收益分配比例的改革方向越來越明確，對于支持農民參與土地增值收益分配的群體共識已經形成。

表3 土地增值收益分配公平社會共識度分析結果Tab.3 Social consensus analysis results about fairness of land incremental revenue distribution

表4 目標觀點群體間共識度（絕對值）聚類分析結果Tab.4 Cluster analysis results of viewpoints group consensus degrees (absolute value)

2.2.2 土地增值收益分配機會公平共識分析

當前國家和地方正在推進集體經營性建設用地入市改革試點工作。首先，對于農民平等參與土地增值收益分配的機會（Q5）和失地農民普遍享有機會（Q6），調查對象傾向認同且群體間共識達到或者接近強共識（0.73和0.69）。其次，對于集體建設用地享有與國有土地同權同價的機會（Q4），群體間共識度為0.32，缺乏共識，在耕農民和城市居民群體內分歧尤為突出。對于在耕農民參與土地增值收益分配機會（Q7），群體內共識度與群體間共識度均處于高度分歧水平，同時更多的失地農民對在耕農民參與收益分配持反對態度。可見，如果籠統地討論（失地）農民的土地增值收益分配機會，群體內和群體間共識可以達到較高的水平。反之，對于集體土地與國有土地能否機會平等，允許在耕農民參與收益分配等具體觀點，各個群體內部和群體之間則會產生巨大的分歧。

2.2.3 土地增值收益分配規則公平共識分析

如果說法定權利是基礎，土地征收程序及具體補償標準的制定與實施規則才是保障土地增值收益公平分配的直接保障。根據現行法律及地方實際做法，設計了“按照土地原用途經濟價值進行補償（Q8.1）”“按照保障農民生活水平不下降要求進行補償（Q8.2）”“按照農民與政府平等談判達成標準進行補償（Q8.3）”“按照失地農民受償意愿進行補償（Q8.4）”4種代表性征地補償標準制定規則。其中，基于土地原用途的產值倍數法是現行《土地管理法》所規定的，而中央多個文件明確要求保障被征地農民生活水平不降低，許多學者主張農民（集體）參與征地補償談判協商，個別學者則主張充分考慮農民權利與受償意愿。本文希望通過對4種補償規則的群體認同狀況調查分析，更加準確地掌握當前不同群體對土地增值收益分配規則公平的認知與共識狀態。結果顯示，對4種目標觀點的群體間共識度分別為-0.20、0.45、0.60和-0.03，表明完全忽視農民（Q8.1）或完全依賴農民（Q8.4）的規則更易被反對并引發高度分歧，保障農民生活水平不下降的保底型規則雖然得到較高比例的支撐也缺乏共識，只有允許農民參與標準協商制定的規則能夠得到70%以上支持并達成（弱）共識。“按照土地原用途經濟價值進行補償”僅行政官員群體同意比例占多數，達44.8%；關于“按照失地農民受償意愿進行補償”僅失地農民和在耕農民同意比例占多數，達71.1%和61.2%。關于征地補償標準的確定方式調查測度結果充分反映了不同群體間的利益與態度分歧。Q9和Q10體現了程序上不同的農民參與度。“征地補償安置方案要征求農民意見”（Q9）群體間共識水平為0.80，“農民應享有和政府就征地事項進行平等談判權利”（Q10）群體間共識水平為0.69。可見，雖然各群體普遍支持征地時征求農民意見，但對于農民和政府權利是否應該“平等”，或賦予農民“否決權”，群體之間達成共識的難度更大。行政官員同意Q10的比例67.8%，群體內共識為0.44，明顯低于其他群體。

2.2.4 土地增值收益分配結果公平共識分析

結果公平首要涉及的是分配比例問題。通過設計情景問題，了解不同群體對被征地農民參與分配土地增值收益比例的認知狀況。結果顯示，47.8%的失地農民和43.5%的在耕農民認為農民分享土地增值收益比例應超過50%，其中均有15%左右認為分享比例應當超過75%；60.0%的城市居民、53.9%的行政官員和48.4%的專家學者認為農民分享比例應在25%～50%。說明不同群體對被征地農民參與分享土地增值收益比例的共識水平較低。公平并不意味著均等，相關群體對不同征地情形下的差異性補償政策公平性的認知值得關注。對不同地區根據經濟社會發展制定差別化補償政策以及隨時間動態調整征地補償標準的群體間共識度分別為0.69和0.77，表明大部分群體認同政策的制定實施應體現適當的地區、時期差異。對因征地用途差別、土地區位質量差別、家庭經濟維權能力差別而進行差異化補償的群體間共識度分別為0.43、0.33和-0.42，均缺乏共識，尤其在行政官員和專家群體內部分歧較大。對已經發生且標準較低的失地農民追加補償的共識度僅0.22，處于高度分歧水平。以上結果說明，當籠統地討論地區、時期公平時，相關群體容易達成共識，但是當具體到特定地塊、對象時，應通過制度規范將差異化的補償控制在一定范圍之內，否則會加大群體分歧。例如，對于已經發生的補償標準偏低的問題，應借助其他政策手段而非直接的追加補償進行補救。此外，結果公平的群體內部分歧較為明顯。對分配結果公平性的認知依賴于主體的價值觀，這要通過價值引導凝聚共識。

3 土地增值收益分配公平社會共識路徑探討

通過對群體共識的調查與測度，發現當前不同群體對土地增值收益分配公平的分歧與共識并存。產生分歧的原因非常復雜，共識水平受到群體利益、價值立場、認知視角、外部制度環境以及個體特征等多種因素的影響。要有效增進土地增值收益分配公平的群體共識，需從以下4個層面進行探索。

3.1 加強核心價值引領，重塑土地收益分配公平觀念

社會共識建立在統一的社會核心價值基礎之上。新時代征地制度改革和土地增值收益分配機制設計應該將公平理念放在首位，引領全社會形成正確的公平價值觀。政策設計一方面要考慮各群體的利益訴求，不能繼續強調追求社會整體發展而犧牲個別群體利益，同時也要防止“征地拆遷一夜暴富”成為相關群體的普遍價值追求。引導新時代土地收益分配價值觀，重點是在重塑城鄉土地要素交換機制中，既要承認農民對城鎮化的要素貢獻，允許農民分享土地增值收益，同時也要讓其“取之有道”“取之有度”。

3.2 打破制度梗阻，從根本上形成公平共享導向的制度環境

長久以來根深蒂固的城鄉二元體制及其相應的土地產權、土地規劃、土地市場以及存在不同爭論的“土地財政”現象都是加深群體分歧的重要土壤。應重新審視中國土地產權制度、財政稅收制度，改革完善土地市場體系，同時將配套社會保障與司法制度等也納入改革范疇，為增進共識構建有利的制度環境。

3.3 推動土地產權制度改革，明確相關主體權利（力）邊界

土地產權直接影響和決定征地制度運行和土地增值收益分配關系。有意的農地產權制度模糊在基礎性制度不完善情況下具有相對效率和優勢，兼顧了中國社會的總體穩定與經濟快速發展[15]，但在新時代背景下，這一制度模糊導致的潛在危害與社會成本必須加以修正。應進一步明確農地產權，為土地增值收益分配提供法律上明確的合理依據，肯定并清晰劃定不同群體關于土地增值收益的權利與權力邊界，以清晰的制度規定減少群體博弈空間，增進共識水平。

3.4 建立靈活高效的利益溝通協調機制，完善治理結構

共識與合作往往以溝通協調為前提。在土地征收和增值收益分配具體情境中，應建立靈活高效的利益溝通協調機制，使相關群體相對容易地增進共識、達成合作，而非加劇隔閡、鼓勵非合作博弈（沖突）。依法保障各相關政策對象與政策執行者平等的談判權利，堅持通過多層次溝通協調彌合分歧。通過主體對話的方式，尋找滿足多方利益的最優方案，使多元主體發散的利益分歧在對話過程中走向收斂。增進信息的公開和暢通互動，合理表達訴求，在相關決策中實現充分的公眾參與，推動實現參與式政策制定，為公共政策的有效實施提供共識基礎。

4 結論與討論

社會共識關系著新時代和諧社會建設戰略目標實現。在日益多元化的社會中，不同群體對公共問題的共識有利于減少摩擦和紛爭，降低政策實施的交易成本，推動治理目標實現。尤其是關于土地增值收益分配公平的社會共識，對于減少征地沖突，緩和激烈的土地矛盾具有重要意義。本文構建了一種基于個體主觀判斷問卷調查的群體共識簡單定量測度方法，通過調查發現當前土地增值收益分配公平社會共識度處于弱共識水平，權利公平和機會公平的共識水平相對高于規則公平和結果公平。從不同群體來看，失地農民的群體內共識指數相對較高（0.66），行政官員群體內共識水平較低（0.50）。在是否按照農民意愿進行補償、是否允許在耕農民分享收益、開發區用地是否屬于公共利益等方面存在嚴重的群體分歧，值得政策研究設計者注意。應通過引領社會觀念和核心價值觀、改革完善制度環境、明晰土地產權、建立完善利益協調溝通機制等，增進全社會關于土地增值收益分配公平的共識水平。

在國家發展的新時代背景下，社會發展、土地制度改革以及公共管理方式的變革都面臨著重大的機遇與挑戰。“公平”和“共識”將是未來改革發展的兩個重要關鍵詞，土地制度改革將更加注重公平性，相關公共政策的制定實施將更加需要凝聚和依賴社會共識。本文僅是對土地增值收益分配公平的共識問題的初步探索，如何更加準確地定量描述和刻畫多元主體的共識狀況，理清各種觀點的理論和現實邏輯，從多學科角度深入探討認知分歧的產生機制，如何凝聚社會共識將是未來土地制度改革與公共管理研究值得深化和拓展的重要方向。