探礦權退出管理經驗與啟示: 以西澳大利亞州為例

王世虎

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149； 2.自然資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

探礦權管理是礦業權制度的重要組成部分，嚴格規范的探礦權退出機制不僅有利于維護礦產勘查市場秩序，也有利于提高礦產勘查投資效率和勘查工作程度。長期以來，我國不斷加強探礦權準入和出讓審批、權益維護的管理，但對探礦權退出管理重視不夠[1-5]。西澳大利亞州在探礦權登記管理、探礦權退出方式與做法、礦業權信息公開透明度等方面的做法值得總結和探討。

1 礦業基本概況與管理體制

1.1 礦業基本概況

西澳大利亞州土地總面積252.6萬km2，是澳大利亞面積最大的州(領地)級行政區。截至2016年底，全州人口總數255.9萬人，人口密度為1.01人/km2。全州鐵礦石、石油和天然氣、黃金、鋁土礦、鈾礦、鎳礦、礦砂等資源儲量排在全國前列。2016年，全州非油氣礦業投資占全國礦業總投資的62.6%，非油氣礦產勘查支出占全國礦產勘查支出總額的65.0%，油氣勘查支出占全國油氣勘查支出總額的70%以上，使該州成為澳大利亞最具礦業投資吸引力的地區。2016～2017財年，全州礦產與油氣業總產值達1 050億澳元。從分布區域來看，皮爾巴拉規劃區礦業產值為633.1億澳元，占全州礦業總產值的60.29%，是第一大礦業產值貢獻區；其次是海上油氣規劃區和埃斯佩蘭斯金礦規劃區，分別占全州礦業產值的18.14%和9.24%。從礦種來看，鐵礦行業產值637億澳元，占全州礦業產值的60.6%；油氣行業產值191億澳元，占全州礦業產值的18.2%；黃金行業產值108億澳元，占全州礦業產值的10.3%。鐵礦石、黃金和油氣開采是該州礦業的支柱產業。

1.2 礦業管理體制

西澳大利亞州礦業主管部門是礦山、工業監管與安全部(簡稱“礦業部”)，該部門于2017年7月由原礦山與能源部和原商業部整合而成。非油氣礦產與油氣礦產的礦業權分屬礦產權司和石油司負責審批，本文重點討論非油氣礦產探礦權退出管理。礦產權司分設礦業權與原住民地權處、法律與監督處、礦業權空間服務管理處、礦業權信息系統技術處，負責全州皇家土地和保護地上的非油氣礦產礦業權審批、維護礦業權在線登記系統和礦業權繪圖系統以及提供獲得礦業權的關聯事宜咨詢。根據礦業權分布特點和管理需要，將全州劃分為80個礦產資源片區或亞片區，每個區域礦業登記辦事處負責若干個礦產資源片區或亞片區管理。礦業部還在全州設立若干個礦業監察法院，負責指定片區內的礦業權聽證、糾紛訴訟及爭議決策等事務。通常礦業登記辦事處與礦業監察法院是合署辦公。另外，州規劃、土地和遺產部、州初級工業與區域發展部、州水資源和環境管理部等部門也會參與全州礦業權申請評估工作。私有土地上的基礎原材料礦產開采不需要獲得礦業部審批，僅需獲得地方政府(市、鎮、郡)的土地用途規劃審批和采礦審批即可。

近年來，西澳大利亞州政府著重打造“數字西澳戰略”，通過創建低成本和高效率在線系統來提供政府服務。全州礦業權申請、變更、延續、撤銷或放棄、訴訟、繳費等絕大多數業務都可以通過州礦業權在線系統來完成，每個季度公布礦業權申請審批完成率情況。2017年探礦權申請按時限審批辦結率達到98%以上。

2 礦業法與礦業權許可制度

2.1 礦業法律法規

與陸上非油氣礦產資源有關的法律主要有：《1978年礦業法》《1981年礦業條例》《1994年礦山安全與督查法》《2012年礦業修復基金法》《2013年礦業修復條例》。《1978年礦業法》(以下簡稱《礦業法》)規定，絕大多數礦產資源歸州政府所有，但不包括鈾礦、海岸基線3海里以外的礦產資源、以及私有土地上的石灰巖、巖石、礫石、頁巖(不包括油頁巖)、砂子(不包括礦砂、硅砂、石榴石砂)和黏土(不包括高嶺土、膨潤土、凹凸棒土、蒙脫石)等基礎原材料。

2.2 礦業權種類

非油氣礦業權類型主要有探礦權、采礦權和基礎設施準入權。探礦權分為普查許可證、勘探許可證和保留許可證；采礦權主要是采礦租約；基礎設施準入權分為通用目的租約和雜項許可證。普查許可證和勘探許可證沒有本質區別，都具有專屬排外權，具有開展找礦活動以及發現礦床后直接申請采礦權的權利，主要區別在于許可面積和許可年限的不同，也有學者將前者稱之為“小規模探礦權”，后者稱之為“大規模探礦權”[1-2,6-8]。

2.3 探礦權許可制度

自1991年6月以來，所有類型探礦權登記都是以經緯1′×1′劃分的規則網格為基本單元，探礦權申請和退出都要明確區塊個數、編碼和面積。每個探礦權繳納礦地租金和勘查投入考核都是以區塊為基礎。依據礦業法規定，普查許可證初始年限最長為4年，許可面積最大不超過200 hm2，可延續一次，延續年限最長不超過4年。勘探許可證(以經緯網為基礎，下同)初始年限最長為5年，已知礦化區內勘查許可面積最大不超過70個區塊，空白區內勘查許可面積最大不超過200個區塊。2006年2月10日之前獲得的探礦權，根據需要勘探許可證可延續3次，前兩次延續年限最長不超過2年，第三次延續年限最長為1年。2006年2月10日以后獲得的探礦權，根據需要勘探許可證可延續2次，第一次延續最長年限不超過5年，第二次延續年限不超過2年(表1)。探礦權人如果能夠證實具有進一步勘探是必要的，以及由于法律法規、行政、環境因素和其他管理要求引發礦業權爭議或暫時耽擱勘查活動的、或不利氣候條件導致勘查作業未按時完成的，可以申請延續。對已探明資源儲量，目前無需進一步勘探或因市場條件暫不適宜經濟開采的礦床，探礦權人可以申請探礦權保留。探礦權保留許可初始年限不超過5年，可延續一次，延續年限不超過5年。

表1 西澳大利亞州探礦權許可制度規定Table 1 Administration of exploration licences in Western Australia

注：一個區塊是以經緯1′×1′劃分的基本勘查單元，依據緯度不同，一個區塊面積在2.8～3.3 km2之間

3 探礦權退出規律與方式

3.1 探礦權退出概況與規律

西澳大利亞州礦業部信息與軟件中心數據顯示，2005～2017年，全州授予探礦權34 907個，退出探礦權31 956個，探礦權準入與退出大致處于動態平衡狀態。已退出探礦權中，普查許可證16 644個，勘探許可證15 312個，分別占退出探礦權總量的52.1%和47.9%。期間，探礦權經歷了兩次退出高峰期：第一次是2008～2009年，與全球性經濟危機導致礦業衰退有關，其中2009年退出了3 389個探礦權；第二次是2013年～2015年，與全球礦業持續低迷有關，其中2015年退出了3 269個探礦權(圖1)。長期來看，探礦權退出活躍程度與礦業經濟發展周期密切相關，當礦產品價格上漲、處于高位或企穩回升時(礦業高峰或顯著回暖期)，礦業權人融資相對容易，勘查投資意愿明顯，礦產勘查趨于活躍，探礦權退出數量減少；當礦產品價格下降或低迷時(礦業不景氣或低迷期)，礦業權人融資相對較難，勘查投資意愿減退，探礦權持有成本增加，探礦權退出數量增多。

圖1 2005～2017年西澳大利亞州探礦權退出(按類型)總體情況Fig.1 Exit of exploration licences(by exploration rights type) in Western Australia from 2005 to 2017

3.2 探礦權退出方式與原因

西澳大利亞州探礦權退出主要有主動放棄、期滿放棄、沒收三種方式。主動放棄是指探礦權人在探礦權許可年限內因勘查區塊找礦潛力不大、或持有成本太高、或市場前景不明等因素主動放棄部分或全部探礦權(或勘查區塊)。期滿放棄是指探礦權到期后探礦權人沒有申請保留、延續或探轉采而放棄探礦權。沒收是指探礦權人因違反礦業法律法規、不履行法定義務和許可條件、匯交材料弄虛作假、違反其他行業法律法規等行為而喪失探礦權(相當于吊銷勘查許可證)。

普查許可證退出方式主要是主動放棄和期滿放棄，其次是被沒收。2005～2017年，主動放棄的普查許可證有8 525個，占全部退出普查許可證總數的51.2%；期滿放棄的普查許可證有6 916個，占全部退出普查許可證總數的41.6%。勘探許可證退出方式主要為主動放棄，其次是期滿放棄和被沒收。2005～2017年，主動放棄的勘探許可證有12 560個，占全部退出勘探許可證總數的82.0%；期滿放棄的勘探許可證1 869個，占全部退出勘探許可證總數的12.2%；被沒收的勘探許可證883個，占全部退出勘探許可證總數的5.8%(圖2)。

圖2 2005～2017年西澳大利亞州探礦權退出(按類型和方式)情況Fig.2 Exit of exploration licences(by exploration rights exit reason) in Western Australia from 2005 to 2017

從探礦權退出時所處勘查階段，即探礦權自授予許可證之日起到退出之日所經歷年限(簡稱“經歷年限”)，并從地質和技術經濟角度(不考慮項目融資可行性、其他政策因素)可以大致分析出該探礦權退出原因。普查許可證退出經歷年限在0～4年或勘探許可證退出經歷年限在0～5年，代表探礦權人在初始年限內主動放棄或期滿放棄探礦權，基本反映該勘查區塊找礦潛力不大；如果是被沒收，說明探礦權人存在違反礦業法規定的情形。普查許可證退出經歷年限在4～8年或勘探許可證退出經歷年限在5～12年，代表該探礦權至少延續過一次，反映該勘查區塊具有一定找礦潛力，或已查證礦產資源但因技術、經濟和市場等因素難以開發。普查許可證退出經歷年限大于8年或勘探許可證經歷年限大于12年，說明該探礦權曾處于保留狀態或延續保留狀態，已查證礦床并探明資源儲量，但因缺乏經濟可行性、市場條件不允許，或保留許可到期未按規定申請采礦租約導致探礦權退出。2005～2017年，在初始年限內主動放棄和期滿放棄的探礦權(普查許可證與勘探許可證之和，下同)數量為19 662個，占全部探礦權退出總量的61.7%；被沒收的探礦權數量為1 793個，約占5.6%。在延續年限內主動放棄和期滿放棄的探礦權數量為6 973個，占全部探礦權退出總量的21.9%；被沒收的探礦權數量為217個，約占0.68%。在保留許可年限內主動放棄和期滿放棄的探礦權數量為3 136個，占全部探礦權退出總量的9.8%。

4 探礦權退出的主要做法

4.1 探礦權退出強制性規定

《礦業法》第56節對探礦權退出做了明確規定：2006年2月10日之前獲得的探礦權，在規定許可年限內的第3年底，探礦權人必須放棄不少于50%的初始勘查區塊面積(或區塊個數)；規定許可年限內的第4年底，探礦權人必須放棄不少于50%的剩余勘查區塊面積；2006年2月10日后獲得的探礦權，在規定許可年限內的第6年底，探礦權人必須放棄不少于40%的初始勘查區塊面積(或區塊個數)。

4.2 規范放棄部分探礦權管理

根據《礦業法》規定，在探礦權有效期限內，探礦權人擁有放棄探礦權的權利，可以是全部探礦權(全部勘查區塊)，也可以是部分探礦權(部分勘查區塊)。如果探礦權人想要放棄部分探礦權，需要獲得礦業部長或部長授權行政長官的批準。探礦權人提交的放棄探礦權申請報告中，需要書面描述清楚放棄區塊面積并附上放棄勘查區塊和剩余勘查區塊邊界劃分地圖；同時，探礦權人必須提交放棄部分探礦權(部分勘查區塊)的勘查作業報告，該報告必須包含自授予探礦權之日以來在放棄勘查區塊上實施的所有勘探作業活動和勘查投入情況。同時，《礦業法》也提出了一個代替條款，即探礦權人可以選擇不提交放棄勘查區塊的勘查作業報告，但必須書面同意公開該探礦權以前所有年份的勘探作業年度報告。另外，主動放棄探礦權、探礦權到期注銷或探礦權被沒收后，并不影響探礦權人履行欠繳的稅、費、金和罰款，以及《礦業法》規定的其他法定義務。

4.3 運用經濟手段調節探礦權退出

在西澳大利亞州，探礦權人如果想要持有探礦權，必須按規定時限繳納探礦權礦地租金和滿足最低勘查投入要求。

4.3.1 礦地租金

礦地租金是占有和使用土地所繳納的年度費用。所有礦業權都需繳納礦地租金。根據《礦業法》規定，申請人提交礦業權申請書時一并繳納礦業權申請費和第一年的礦地租金，每年授予許可證周年日之前繳納次年礦地租金。如果欠繳礦地租金，該礦業權將會被沒收。普查許可證的礦地租金額度每年保持相對固定，勘探許可證的礦地租金額度采取分時間階段遞增方式。以勘探許可證(以經緯網為基礎)為例，第1～3個勘查年度，年礦地租金為134澳元/區塊；第4～5個勘查年度，年礦地租金為208澳元/區塊；第6～7個勘查年度，年礦地租金為283澳元/區塊；從第8個勘查年度及以后年度，年礦地租金為535澳元/區塊(表2)。

表2 西澳大利亞州與探礦權有關的租費、最低勘查投入規定Table 2 Provisions relating to exploration rights rents,fees and minimum exploration investment in Western Australia

注：一個區塊是以經緯1＇×1＇劃分的基本勘查單元，依據緯度不同，一個區塊面積在2.8～3.3 km2之間

4.3.2 最低勘查投入

普查許可證、勘探許可證、采礦租約等礦業權都需要滿足最低勘查投入要求。普查許可證要求的最低勘查投入每年保持相對固定，勘探許可證要求的最低勘查投入采取分時間階段遞增。以勘探許可證(以經緯網為基礎)為例，第1～3個勘查年度，每年勘查投入不低于1 000澳元/區塊；第4～5個勘查年度，每年勘查投入不低于1 500澳元/區塊；第6至第7個勘查年度，每年勘查投入不低于2 000澳元/區塊；從第8個勘查年度及以后年度，每年勘查投入不低于3 000澳元/區塊(表2)。

4.3.3 其他費用

依據《礦業法》規定，所有礦業權都需繳納保證金，一般為5 000澳元。保證金主要預防、減少勘查活動對土地干擾、人類生活影響和修復環境損害。

5 探礦權退出管理的主要啟示

5.1 探礦權退出立法的規范性和完整性

西澳大利亞州礦業法中建立了清晰完善的礦業權制度體系，嚴格規范放棄全部探礦權和部分探礦權管理，明確探礦權人的法定義務和許可條件，提出探礦權規定年限屆滿強制性退出一定比例勘查面積的規定，注重探礦權審批管理的時效性和執法的嚴肅性。從法律層面加快了探礦權(勘查區塊)有序退出和再準入，提高了勘查區塊的利用效率。

5.2 善于運用經濟手段調節探礦權退出

探礦權人應正確對待探礦權物權屬性，尊重地質找礦規律和礦業投資風險規則，對已查證無找礦潛力區塊、已初步探明礦床且經濟價值不大或長期來看經濟技術條件不允許的區塊，應及時退出，此項工作一般在探礦權初始年限內就可以完成。按年度或分時間階段提高探礦權持有成本是國際通行做法，善于運用探礦權土地租金或土地使用費、最低勘查投入等經濟手段，激勵探礦權人提高勘查投入，加快勘查區塊退出。勘查投入作為探礦權監管的重要依據之一，西澳大利亞州普遍采取以單位區塊投入情況進行考核，每個區塊都必須滿足最低勘查投入要求，避免勘探作業活動高度集中于個別區塊，有利于提高整個區塊的勘查工作程度。

5.3 探礦權人履責與探礦權退出掛鉤

礦業法和礦業條例詳細規定了礦業權人履則條件及其違反的后果。法定義務和基本條件包括：滿足最低勘查支出承諾；按期繳納礦地租金或權利金；按時履行利益相關者補償協議；及時書面報告發現的新礦床；按期提交勘探作業年度報告和勘查支出報告；按規定提交放棄區塊勘查作業報告；遵守探礦期間礦產開采限額規定；及時消除勘探作業活動對土地和人畜安全造成的影響；確保所有材料的真實性和可靠性，遵守許可合同有關條款；遵守礦業法及其他行業部門的法律法規等。建立了探礦權公告制度，只要違反礦業法有關規定，探礦權持有人將面臨罰款或探礦權被沒收(吊銷)的可能性，并定期在政府公報上進行公告。

5.4 建立完善的探礦權守約承諾制

引入礦業權守約宣誓制度，探礦權人必須宣誓履行了所有告知義務、劃定礦區范圍申請、探礦權申請時提交一份包括擬采用勘探方法、勘探作業詳細方案、估算勘查支出總額、可獲得的技術和資金能力等能夠完成勘探作業的證據聲明等事項。同時也引入勘查作業審計制度，礦業權人必須提交審計說明，同時邀請第三方對礦業權人勘查作業支出、繳納稅費等情況進行審計。除了有效期滿放棄探礦權、主動放棄探礦權等退出方式外，沒收探礦權主要與探礦權人是否履行法定義務和許可合同條件有關；探礦權保留許可是有期限的，到期后探礦權人必須申請采礦權，否則該探礦權將被沒收。沒收探礦權不是懲罰機制，是一種合法的行業自律手段，有利于礦業權人積極履行合同承諾義務。

5.5 礦業權管理網絡化和信息管理精細化

礦業管理部門開發了礦業權在線服務系統和礦業權地圖管理系統，與礦業權有關所有業務基本實現行政審批網絡化辦公，礦業權所有信息基本實現數據庫與圖形庫實時聯動管理。探礦權管理精細到以區塊為單位進行管理(不僅僅是整個探礦權)，每個區塊上探礦權變化過程和曾經開展的勘探作業活動和勘查投入情況都可以查詢到。不斷簡化礦業權審批流程，嚴格遵守辦事時限承諾制，每季度公布礦業權申請報告及其辦結率。深入推進礦業權數據信息公示公開，建立完整統一的礦業權數據庫，包括歷史滅失礦業權和在役礦業權信息，能夠做到把探礦權基本信息和探礦權人履行法定義務情況全面公開。重視礦業權信息的可查閱性和可獲得性，既有利于探礦權監督，也為開展相關研究提供參考。