我國公職律師制度面臨的困境研究

王藝錦

摘 要：研究首先對(duì)依法治國、依法行政的基本問題、律師制度的發(fā)展、思想政治工作的新發(fā)展等問題進(jìn)行探討，在這些理論的基礎(chǔ)上闡明公職律師制度建立的必要性及其對(duì)于實(shí)施法德合治的治國方略，實(shí)現(xiàn)我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家這一目標(biāo)的重要價(jià)值。之后系統(tǒng)地闡述公職律師制度的基本概念、特點(diǎn)、業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容，并根據(jù)我國行政法律制度、律師制度的現(xiàn)狀以及未來的發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合與其他國家公職律師制度的比較研究及我國幾個(gè)公職律師制度試點(diǎn)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國公職律師制度的建立以及相關(guān)的制度建設(shè)問題提出構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：公職律師；依法行政；制度構(gòu)建

一、研究意義與內(nèi)容

從上世紀(jì)90年代初開始，我國公職律師制度就已展開實(shí)踐，但發(fā)展緩慢，成效不明顯，并未在全國范圍內(nèi)普遍建立。近年來，我國有條件的地區(qū)在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，發(fā)展自己的模式。其中，“廣州模式”、“揚(yáng)州模式”、“廈門模式”、“周村模式”是具有代表性的實(shí)踐模式，這些模式為構(gòu)建中國特色社會(huì)主義公職律師制度提供了發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐樣本。因此，在依法治國的時(shí)代背景下，總結(jié)我國公職律師的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，克服不足，對(duì)我國公職律師的深化改革發(fā)展具有重要的意義。

二、調(diào)研結(jié)果分析

針對(duì)我國公職律師制度的相關(guān)問題，我們對(duì)幾個(gè)具有代表性的公職律師模式推行地點(diǎn)的在職公職律師做了問卷調(diào)查，通過網(wǎng)上問卷共調(diào)查了上海、廣州、揚(yáng)州、廈門、周村等地共102名有過公職律師經(jīng)驗(yàn)或者正在兼職公職律師的律師。發(fā)放問卷102份，回收102份，有效問卷102份，此次調(diào)查問卷有效。

根據(jù)訪談和調(diào)查地點(diǎn)的不同，結(jié)合調(diào)查問卷的其他問題，我們對(duì)以上問題進(jìn)行了整理。目前，我國有條件的地區(qū)在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，發(fā)展自己的模式。其中，“廣州模式”、“揚(yáng)州模式”、“廈門模式”、“周村模式”是具有代表性的實(shí)踐模式，這些模式為構(gòu)建中國特色社會(huì)主義公職律師制度提供了發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐樣本，對(duì)比分析各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，總結(jié)各種模式積累的經(jīng)驗(yàn)有望為我國公職律師的全面實(shí)施提供幫助。

三、我國公職律師制度的問題與現(xiàn)狀

（一）我國公職律師的角色定位不明確

由于各地公職律師的具體設(shè)立情況的不同，公職律師在不同的試點(diǎn)地區(qū)所隸屬的部門不盡相同。司法部的規(guī)定一方面比較籠統(tǒng)，公職律師在具體實(shí)踐過程中缺乏規(guī)范指導(dǎo)；另一方面，司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是職責(zé)不同的三類機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)對(duì)政府或部門的約束力不足，其制定的規(guī)范性文件對(duì)其他部門來說缺乏權(quán)威性。這些情況導(dǎo)致公職律師的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，容易使公職律師淪為政府或部門的普通公務(wù)人員，違背了設(shè)立公職律師的初衷。

（二）我國公職律師在執(zhí)業(yè)過程中存在行為上不獨(dú)立的問題

我國公職律師在身份上兼具公務(wù)員和律師屬性，但是，目前典型的公職律師制度中，公職律師是作為公務(wù)員在政府或部門中存在著，如廣州的崗位公職律師、廈門的公職律師以及周村的公職律師。這些情況使得公職律師在執(zhí)業(yè)過程中會(huì)受到身份和執(zhí)業(yè)要求的約束。由于公職律師制度的不完善和地位的不明確，公職律師在活動(dòng)中有時(shí)會(huì)處于兩難的境地，可能會(huì)出現(xiàn)以自身的法律知識(shí)為職能部門的一些不法活動(dòng)提供掩護(hù)、損害公眾利益的情況。

（三）公職律師的多方管理體制存在問題

在公職律師發(fā)展過程中，三方對(duì)于公職律師在具體工作中的管理分工并不明確，在面對(duì)有關(guān)公職律師的具體問題時(shí)，沒有一套有效的交流協(xié)調(diào)體系；在公職律師的進(jìn)入和退出上存在著溝通不順暢的問題，很多地方如浙江針對(duì)公職律師只規(guī)定了其與社會(huì)律師的轉(zhuǎn)換，而對(duì)公職律師與普通公務(wù)員之間的轉(zhuǎn)換并沒有進(jìn)行規(guī)定，蘭州在公職律師的退出機(jī)制上同樣缺乏明確、系統(tǒng)的處理方式。

（四）公職律師的待遇標(biāo)準(zhǔn)難確定

公職律師主要是供職于行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和依法履行公共管理、社會(huì)服務(wù)等職能的事業(yè)單位和人民團(tuán)體中的工作人員，是以公務(wù)員的身份參與工作的，所享受的各項(xiàng)待遇也是以公務(wù)員待遇為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。與社會(huì)律師相比，公職律師的收入水平明顯要低很多，但是成為公職律師的門檻并不低，要進(jìn)入這一行列，所要具備的能力要高于一般的社會(huì)律師和公務(wù)員。低收入和高標(biāo)準(zhǔn)使公職律師隊(duì)伍中人員缺乏，且難以穩(wěn)定現(xiàn)有的公職律師隊(duì)伍，人員流失比較嚴(yán)重。

四、完善我國公職律師制度的建議與思考

（一）修訂完善法律并規(guī)范公職律師的服務(wù)

具體可以從兩個(gè)方面著手：一是修改《律師法》中有關(guān)于“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”等條款，增加一些有關(guān)于公職律師的條款，明確公職律師的準(zhǔn)入制度和承擔(dān)的職能范圍，確定公職律師的管理體制等，具體可以參照“軍隊(duì)律師”的條款做出規(guī)定。二是由國務(wù)院負(fù)責(zé)來制定《公職律師條例》，在其中明確規(guī)定公職律師的選任、職責(zé)、活動(dòng)原則、工作機(jī)構(gòu)、管理體制、權(quán)利義務(wù)、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資福利等相關(guān)內(nèi)容，以規(guī)范公職律師的管理，保障其功能的充分發(fā)揮。

（二）在政府法制部門附設(shè)公職律師工作機(jī)構(gòu)

但是我們認(rèn)為，公職律師更適合分散在不同的部門，并且為所在部門提供法律服務(wù)。原因是設(shè)立公職律師工作機(jī)構(gòu)盡管可以很好地對(duì)公職律師進(jìn)行管理，可以更好地進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)工作，且便于社會(huì)公眾對(duì)公職律師進(jìn)行識(shí)別，但是由于公職律師游離于政府部門，因此也造成了公職律師不能及時(shí)、準(zhǔn)確地為政府提供法律咨詢工作的問題。而且，政府部門的工作性質(zhì)各不相同，他們對(duì)于法律方面的知識(shí)需要也存在較大差異，集中的工作機(jī)構(gòu)使他們的針對(duì)性降低了，提供對(duì)口的服務(wù)可能會(huì)有困難。

（三）實(shí)行“三結(jié)合”的公職律師管理體制

公職律師作為律師和公務(wù)員，既要接受司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)和律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理，又要接受所在機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督、管理，這可以稱為“三結(jié)合”的管理體制。在這種管理體制中，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公職律師的資質(zhì)管理和執(zhí)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，重點(diǎn)抓公職律師的“準(zhǔn)入和準(zhǔn)出”；公職律師所在機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)公職律師的具體業(yè)務(wù)管理以及公職律師基于公務(wù)員身份所發(fā)生的人、財(cái)、物的管理；律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)公職律師的行業(yè)管理，主要承擔(dān)公職律師的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與交流以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職責(zé)。三者各負(fù)其責(zé)，各司其職，分工合作，共同對(duì)公職律師進(jìn)行管理。

（四）建立公職律師的激勵(lì)機(jī)制

一是物質(zhì)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)公職律師進(jìn)行分等級(jí)、分類別的管理，把他們納入到專業(yè)技術(shù)人員的行列中，并且將公職律師劃分為主任、主管、助理等幾級(jí)，據(jù)此確定公職律師的工資福利待遇；另一方面應(yīng)根據(jù)公職律師提供法律服務(wù)的具體情況，如代理訴訟，解決糾紛，起草文書等執(zhí)業(yè)行為的質(zhì)量和數(shù)量，向其發(fā)放一定的業(yè)務(wù)津貼。

二是精神激勵(lì)機(jī)制。一方面公職律師應(yīng)當(dāng)被給予有關(guān)的專業(yè)職稱，因?yàn)樗锹蓭熽?duì)伍中的一個(gè)可能更加專業(yè)化的分支，它有權(quán)利與社會(huì)上的執(zhí)業(yè)律師一樣參加職稱評(píng)聘；另一方面公職律師一般都是公務(wù)人員，或者是受聘于機(jī)關(guān)、單位的人員，應(yīng)該具有與同公務(wù)員一樣的參與職位競(jìng)爭(zhēng)和晉升并獲得較高職位的機(jī)會(huì)。

三是輿論激勵(lì)機(jī)制。利用報(bào)紙廣播電視等手段和方法，對(duì)公職律師的先進(jìn)事跡進(jìn)行表彰和宣揚(yáng)更是不可或缺，當(dāng)然在鼓勵(lì)的同時(shí)，還需要對(duì)其不良的行為進(jìn)行批評(píng)。只有這樣才能達(dá)到弘揚(yáng)正氣，抑制歪風(fēng)的目的，同時(shí)營(yíng)造積極樂觀向上的氛圍。

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項(xiàng)目基金：本文系上海政法學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目成果