中國退休制度的歷史制度主義分析

摘 要：本研究以歷史制度主義為分析視角，考察經濟、政治、文化社會等宏大制度背景下的退休制度變遷，研究了相關政治變量與退休制度間的序列結構，從路徑依賴和制度斷裂生成的角度對退休制度作了較為全面的“結構——歷史”分析。退休制度涉及不同主體間的相關利益、路徑依賴因素以及不同的觀念等，在改革時要注意統籌協調。

關鍵詞：退休制度；歷史制度主義；制度變遷

一、問題的提出

中共十八屆三中全會提出“研究并制定漸進式延遲退休年齡政策”。這闡明了新時期退休制度改革的總體方向和目標。退休制度作為社會制度的重要組成部分，不僅關系到個人的生活水平和生活質量，而且對家庭和社會產生重大影響。對企業的利益和國家的宏觀經濟運行和社會發展也具有重要意義。

在當代中國，退休制度與社會保障制度密切相關。在新的社會背景下，面對一系列新的問題，如經濟發展的新常態、人口老齡化日益加劇、就業形勢日益嚴峻等，與退休相關的養老保險制度，退休年齡政策等相關的政策需要改變。但如何采取有效的措施，做到平衡協調各方利益，最大限度滿足經濟發展與社會需求，改革力度如何，如何克服過去制度中存在的弊病，都是需要我們認真研究的課題。因此，我們應該從新的視角審視和分析中華人民共和國成立以來退休制度的演變。

二、中國退休制度沿革的結構—歷史分析

如前所述，歷史制度主義的結構觀點傾向于將制度與其他因素一起考慮。在結構分析范式中，有必要分析國家大制度背景與具體制度安排之間的結構關系，并關注各種政治變量序列的結構關系。

1.宏大制度背景下的退休制度變遷

在歷史制度主義的結構分析范式中，宏觀制度語境與特定制度之間的結構關系是一個重要的分析框架。

（1）經濟環境

新中國成立以來，在相當長的一段時期，仿照蘇聯模式，我國實行著高度指令性的計劃經濟模式。計劃經濟主要表現為對經濟運行方式的調控以及由政府來主導資源配置。

我國改革開放前的退休制度就受到計劃經濟模式的影響。在50—70年代，退休制度處于分立與統一相交織的狀態。這與政府對經濟運行方式的干預有關。新中國成立初期實行分立。國家財政撥款給機構和機構的養老金會帶來負擔；而企業生產受益負擔職工退休金。那時，工業不發達，在工廠中的退休人員也較少，因此支付并無太大困難。1958年，隨著第一個五年計劃的完成，中國的發展目標是建設社會主義，迅速發展經濟。此時，強制性計劃的重點在退休制度的統一中發揮了重要作用。為了追求效率，簡化組織并節省公司費用，有必要將兩個退休制度結合起來，促進勞動力的升級。

改革開放以后，計劃經濟越來越不適應社會主義現代化的需要，社會主義市場經濟體制的建立已成為一種新的經濟環境。之所以將退休制度與社會化養老相結合，主要是因為在市場化改革中，國家應當作為宏觀調控的主體，不應直接參與微觀企業決策。而企業的特性是追求經濟效益，這時若由企業全部負擔所有職工的一切退休金，那么就會影響經濟效率。因此，在新的時期，國家將退休引向社會化與企業負擔相結合，國家給予補貼。

（2）政治環境

國家政治環境對政策與制度的制定與實施有著極為深刻的影響。為了確保人民的利益，中華人民共和國成立初期的主要考慮是通過制定法律法規來保護人民的利益。在集權化的管理模式下，早期的退休制度更為傾向統籌，將國家干部和企業職工一并管理。同時，這也與政社合一的單位體制相配套。

“文革”十年的動蕩使黨和國家遭受了重大損失。在重建退休制度的過程中，要充分考慮一些老干部的利益。也有必要建立離休制度，對一些干部的特殊利益基于關照。同時，廢除干部終身制，也是防止過分集權化、優化國家行政效率的必要舉措。

（3）文化與社會環境

中國的傳統文化模式更傾向于社群主義。這也就是我們強調的集體主義精神。與這種集體主義相配套的就是我國的計劃經濟與政社合一的單位體制。在這種文化影響下的一系列制度，包括退休制度，無一不體現著對整體利益的關切。因此，改革開放前的退休制度總體上是在集體主義精神環境下運行的，呈現一種國家統籌型的整體性。

20世紀80年代實施的改革開放政策是新中國建設的重要轉折點。在這種歷史條件下，經濟得到飛速發展，經濟市場化改革帶來了現代企業制度在中國的產生和擴展。個體權利逐步被受到重視。同時，科技水平不斷提高，進而導致人們的物質財富和生活水平在總體上有了質的飛躍。相應地，人們的預期壽命也不斷提高。因此，退休制度在新的需求下就會發生新的變革。

從社會建設角度來說，計劃生育政策的推行、新的就業形勢、醫療、教育制度等等，都對人們日常生活產生了很大的影響。經濟結構的多元化帶來了職業選擇的多元化，也帶來了需求的多元化，人們呼喚一種能夠滿足個人最大化利益的社會保障制度；人口結構、性別結構的新變化也對退休制度與社保制度提出了新的要求。

2.相關政治變量與退休制度間的序列結構

除了宏大制度情境對新中國退休制度的發展演變產生著重大制約作用外，多元政治變量也是考察退休制度變遷中的影響因素。

國家意識形態因素是一個政治變量。在歷史制度主義中，制度通過意識形態來起作用，人們相信制度的合法性，能夠遵從制度安排，從而降低制度運行成本。這就很容易理解，在早期的指令性模式中，人們普遍對國家和政府給予信任和擁護，使退休制度得以順利調整和推行。這樣，過去的制度將繼續放松，新的改革將會出現。

在歷史制度主義的結構范式下，制度與行為之間的相互作用和博弈促進了制度變遷。在這個互動中，行為主體的利益是我們分析的重要考察對象。建國初，從國家領導人的宏觀戰略角度出發，面對著“一窮二白”的落后現實，因此仿照蘇聯模式建立計劃經濟，大力發展工業、農業；新人民的政治權力需要鞏固，必須尊重廣大無產階級的利益。這一時期的退休制度體現為平均與統一。改革開放以來，以鄧小平為代表的黨中央第二代領導人認識到當時的現實，吸取了文化大革命的教訓。因此，包括退休制度在內的社保制度改革也成為了經濟體制改革的配套措施。

從退休制度所實施的廣大對象來說，不同主體的利益關系調整是改革發生的驅動力。如前所述，改革前注重的是平等與集體主義，干部與普通職工，甚至男性與女性之間在工作與報酬方面差異并不大，體現在退休制度中的利益差異也就并不明顯；由于特殊的歷史背景與特定的制度環境，到了改革新時期，不同利益主體開始形成并逐漸呈現多元化趨勢。不少“文革”時期的老干部曾經受到不公正待遇，他們在重新回到工作崗位后希望得到應有的待遇。因此，在恢復與重建退休制度中，為考慮老干部群體的利益，增設了離休制度，提高他們的政治待遇和經濟待遇。在新的歷史條件下，企業員工群體也應該得到應有的保障。尤其在退休方面，相比而言，他們在政治待遇上遠不如老干部；在經濟待遇方面，他們又參差不齊。因此，統一的退休制度不再適應多元化利益的需要。現行的養老保險制度就是在綜合考慮多方利益前提下制定的，但它同樣仍然面臨一系列問題。

3.退休制度變遷的歷史視角

歷史制度主義的另一個主要特征是它對歷史的看法。主要有兩個方面：第一是強調制度變遷的路徑依賴，第二是制度的斷裂和生成。前者指的是制度的自我強化性質，這往往是制度變遷的障礙；后者描述了制度變遷的整個過程，突出了制度變遷的動力機制，即“歷史否決點”。

（1）退休制度變遷的路徑依賴分析

我國的退休制度是在新中國成立初期就已制定的，制度本身在早期運行中確實對社會發展發揮著一定的作用。在制度實施過程中，政治領導人的講話和指示更加強了制度的合法性。在50—70年代，政治權威的力量較為強大，這使得一系列制度得以推行甚至強化。50年代退休制度由分立走向統一便是權威推動的結果。在這種權威力量影響之下，統一的退休制度能夠實施10余年之久。

同時，制度本身具有復雜性。退休制度涉及到方方面面，既有不同主體的利益，也涉及各項相關制度，因此，制度一旦生成并實施，然后會有利益相關者，并將參與其他系統。退休制度是關乎社會建設的大事，在計劃指令型的統一退休制度形成后，一些相關主體就會產生既得利益，這會成為改革的阻礙。退休制度的制定與實施也不是由一個部門單獨做出的，它會涉及許多部門，需要綜合協調。1986年新的養老保險模式的建立直到1997年正式確立新員工養老保險制度才正式確立。同樣，男女工人的退休年齡也遵循路徑依賴理論。國家規定的男性退休年齡基本固定為60歲，女性50-55歲，男性晚于女性。這一政策一直延續至今。

（2）制度變遷——制度斷裂與生成

歷史制度主義的歷史觀在解釋制度變遷時將制度分為兩個時期。在系統的正常階段，系統將遵循路徑依賴理論，系統與環境之間將存在一定的平衡；但當制度處于“歷史否決點”時，制度會處于一種各種力量相互沖突的狀態，在這種情況下，制度會發生“斷裂”，即處于一種失序狀態，這時就會面臨新的制度選擇。當系統重新生成時，它開始遵循新的路徑依賴法。

制度的斷裂是當社會經濟政治發生劇烈變動時所出現的一種沖突狀態。在新中國60余年的發展中，影響最大的制度劇烈變化主要是兩個，一個是1966年的“文化大革命”，另一個是20世紀七十年代末八十年代初開始的改革開放。在“文化大革命”期間，中國的退休制度出現了停滯，原有的政策沒有實施。甚至出現許多不公正的待遇，一些本該享受到退休政策的人未能享受到。更嚴重者，有些地區和部門根本未實行退休制度。1978年，召開黨的十一屆三中全會，停止階級斗爭，集中精力進行現代化建設，這一轉變同樣是一場生產領域和思想領域的革命。這一時期，既有“文革”后退休制度的恢復重建，也有新的退休制度的醞釀生成。對于“文革”遭受打擊的老干部，應當給予適當的政治待遇，這就促使了離休制度的生成。

改革開放的重點是深化經濟體制改革。自20世紀80年代以來，改革繼續推進，但改革也面臨一些問題。因此，1992年，黨的十二大正式提出建立社會主義市場經濟體制。與市場經濟體制相對應的是一個適應現代社會發展的標準化法律體系和社會保障體系。過去的退休制度從總體上看已不能適應市場化改革的需要，企業負擔過重、職工個體利益無法得到真正保障。這時，推行與新型養老保險相結合的退休制度就成為新的選擇，在做出“建設社會主義市場經濟”重大決策這個歷史關鍵點上，退休制度也實現了新的轉型。

參考文獻：

[1]龍玉其.對我國退休制度改革的反思與前瞻[J].理論導刊，2013（3）.

[2]張明麗，李方，秦笑梅.我國退休制度的歷史沿革與創新發展研究[J].湖北社會科學，2011（3）.

[3]劉碧強.比較與超越：西方國家公務員退休養老模式與經驗借鑒[J].行政論壇，2013（6）.

[4]何俊志.結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式[J].國外社會科學，2002（5）.

[5]呂普生.中國行政審批制度的結構與歷史變遷——基于歷史制度主義的分析范式[J].公共管理學報，2007（1）.

作者簡介：

張藝爍，南開大學周恩來政府管理學院，主要從事中國政府與政治研究。