論安全生產方針

文/汪文廣

汪文廣應急管理部安全生產基礎司副調研員

“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產工作方針，是我國安全生產歷史發展的重大成果，是開展安全生產工作的基本遵循。深入分析和準確把握安全生產工作方針的內涵，是做好安全生產工作的基本要求。中國特色社會主義進入新時代，對安全生產工作也提出了新要求，進一步完善和發展安全生產工作方針可以提上議事日程。

“安全第一”方針的適用范圍

“安全第一”方針，最基本的問題是搞清楚適用范圍。普遍認為《安全生產法》有適用范圍，因為每一部法律都有適用范圍。但很多人也認為“安全第一”方針是時時處處無所不適用的，否則就是重視程度不夠。但對各級黨委和政府來說，安全生產是不是第一位的工作？顯然不是，發展才是我們黨執政興國的第一要務，經濟建設才是各項工作的中心。《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出“地方各級黨委和政府要始終把安全生產擺在重要位置”，可見安全生產在黨委和政府工作中的定位是“重要位置”，不是第一位置。

要做好一項工作，首先要科學地認識它，找準它的定位，明晰它的內涵，確定它的對象，安全生產工作也不例外。高調的口號于事無補，就像有的觀點強調安全比生產重要、安全比企業重要一樣，殊不知離開生產談安全、離開企業談安全，這個話題就成了偽命題。要分析“安全第一”方針的適用范圍，首先要區分廣義的和狹義的安全生產工作。《安全生產法》提出要建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律、社會監督的工作格局，這些工作是廣義的安全生產工作，而企業（包括企業的職工）在生產經營活動中所采取的各種安全措施則屬于狹義的安全生產工作。狹義的安全生產工作直接體現在生產經營活動的過程中，對應企業的主體責任，因為企業是生產經營活動的主體，自然也是安全生產的責任主體；而其他的安全生產工作都是間接與生產經營活動相聯系，是通過監督、督促、指導、服務、支持、協助等方式促進企業落實安全生產責任和措施的，對應的責任是各自的崗位職責，而不是安全責任。

筆者認為，“安全第一”方針適用于狹義的安全生產工作，適用于企業的生產經營活動，其他單位的安全生產工作都只能促進企業落實“安全第一”方針，而不能越俎代庖“自己執行”這個方針。在生產經營活動中，企業需要考慮生產運行問題、隊伍建設問題、薪酬問題、安全問題、質量問題、環境問題、財務問題、技術問題、市場問題、社會責任等各方面的工作，每一項工作都是企業發展不可或缺的，都應該認真做好，都不能放棄或者偏廢。如何處理這些工作之間的關系，尤其當某些工作之間發生沖突和矛盾的時候如何選擇？這是企業的自主行為和自主權利。但當安全工作與其他工作發生矛盾時，企業不應該隨意選擇，因為法律規定“安全第一”；企業也不能隨意選擇，因為政府監管和社會監督都在督促它執行“安全第一”，如果企業違反該方針，就要承擔相應的法律責任。因此，對生產經營活動中的各項工作來說，當安全工作與其他工作發生矛盾時，優先考慮、優先開展、優先落實安全工作，這就是“安全第一”方針。

“預防為主”方針的主要措施

“預防為主”方針是針對生產安全事故來說的，所有的安全生產工作都有同一個目的——避免事故的發生及消減事故的影響，從這個意義上說，所有的安全生產工作都是預防工作。因為事故發生在生產經營活動中，所以“預防為主”方針集中體現在企業的主體責任中，也針對狹義的安全生產工作。按照事故發生的機理倒推，企業的安全生產工作主要是“三個預防”：預防安全風險演變為隱患、預防隱患發展成事故、預防事故影響不斷擴大。前兩項體現為目前全面推進的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，后一項體現為安全生產應急管理機制。企業所有的安全生產工作都圍繞這“三個預防”展開，政府監管、行業自律、社會監督的各項措施，最終都圍繞“三個預防”發揮作用，尤其是企業之外的應急救援力量還可以根據情況直接參與第三個預防。

預防安全風險演變為隱患，關鍵是做好安全風險的辨識、評估和控制3個環節。GB/T 13861-2009《生產過程危險和有害因素分類與代碼》將危險有害因素劃分為人的因素、物的因素、環境因素、管理因素等4類。GB 6441-1986《企業傷亡事故分類》將危險因素劃分為物體打擊、車輛傷害、機械傷害、起重傷害、觸電、淹溺、灼燙、火災、高處墜落、坍塌、冒頂片幫、透水、放炮、火藥爆炸、瓦斯爆炸、鍋爐爆炸、容器爆炸、其他爆炸、中毒和窒息、其他傷害等20類。前者是從風險的來源出發，提出風險從4個方面引發；后者是從事故表現形式歸納，提出風險通過20種形式演化。風險辨識要針對20類風險進行辨識，而風險控制則要針對4方面因素采取措施。風險評估則是在已經辨識的風險基礎上，運用科學的安全風險評估方法，綜合分析研判發生事故的可能性及其嚴重程度。風險控制則以風險評估結果為依據，制定針對性的預防控制措施。

預防隱患發展成事故，關鍵是做好隱患排查和治理2個環節。風險管控措施失效或弱化極易形成隱患，《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》將事故隱患分為一般事故隱患和重大事故隱患。一般事故隱患，是指危害和整改難度較小，發現后能夠立即整改排除的隱患。重大事故隱患，是指危害和整改難度較大，應當全部或者局部停產停業，并經過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產經營單位自身難以排除的隱患。《安全生產法》規定“生產經營單位應當……及時發現并消除事故隱患”，因此，隱患排查治理要突出企業主體責任，對重大事故隱患，要及時報告，制定并實施嚴格的隱患治理方案，做到責任、措施、資金、時限和預案“五落實”，實現閉環管理。

預防事故影響不斷擴大，關鍵是做好應急準備和應急處置2個環節。強化應急準備，加強應對生產安全事故的思想準備、組織準備、預案準備、機制準備和工作準備，不斷提高應急意識，加強應急救援能力建設，強化預案管理及應急演練，完善應急協調聯動機制，健全事故應急預警響應機制，推動安全生產應急管理關口前移。突出應急處置，提升企業事故先期處置和自救互救能力，加強現場指揮協調，完善人才、裝備、物資保障等布局，增強復雜生產安全事故專業處置能力，有效應對事故災難。

“綜合治理”方針的實現原則

“綜合治理”方針強調安全生產是一項系統工程，運用各種手段，調動各方力量，齊抓共管、綜合施策。要綜合運用法律、行政、經濟、市場等手段，協調推進層級治理、行業治理、政府治理、社會治理相結合，關鍵在于落實責任，而落實責任的基本原則是“三個必須”：管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全。在這個意義上說，“綜合治理”方針的實現原則是“三個必須”。

管行業必須管安全，著重落實監管責任，體現了安全生產責任的專業性。不同行業不同領域的生產經營活動特點是不同的，安全監管的特點也是不同的，落實安全生產責任必須具備該行業領域的專業素養，否則難免“外行管理內行”。對部門監管責任來說，要將安全生產工作作為行業領域管理的重要內容，從行業規劃、產業政策、法規標準、行政許可等方面加強行業安全生產工作，健全行業領域安全生產責任體系，就要做到落實“黨政同責”，落實領導班子成員“一崗雙責”，落實行業領域安全監管責任，落實日常監督檢查和指導督促職責，落實安全生產考核獎懲制度等“五落實”。

管業務必須管安全，著重落實參與責任，體現了安全生產責任的普遍性。各行各業各單位各部門各崗位各職工，凡參與必有責，每一項業務都要堅持“誰主管誰負責”，而安全生產責任正是其中一種必須要負的“責”，不管負責什么樣的業務工作，相應的安全生產責任自然隨之。對企業的職工來說，不管在什么崗位上，都應有保護自己不受傷害和保護他人不受傷害的意識，都有執行安全制度的義務和監督檢舉制度不落實的權利。對工會、協會、媒體及其他各種組織來說，都要立足于自己的業務，在抓好業務工作的同時發揮好在安全生產工作中的積極作用。

管生產經營必須管安全，著重落實主體責任，體現了安全生產責任的主體性。安全生產是生產經營活動的本質屬性，各方面的安全生產工作最終都要通過企業來著力，這正是企業主體責任的表現，管生產經營的同時必然也管著安全生產。企業對本單位安全生產工作負全面責任，要嚴格履行安全生產法定責任，建立健全自我約束、持續改進的內生機制，建立企業全過程安全生產管理制度，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。

“生命至上”方針的與時俱進

習近平總書記在黨的十九大報告中，鮮明提出“弘揚生命至上、安全第一的思想”，這是新時代對安全生產工作的新要求。“生命至上”是底線思維在安全生產工作中的運用，如果同時遇到重大的亡人事故和特別重大的財產損失事故，二者之間必須做出選擇，此時應該堅持什么方針？如果事故已經發生到難以控制，應急救援千頭萬緒應該如何處置？如果企業存在高度安全風險和重大事故隱患，同時面臨不生產就要破產倒閉并可能引發重大群體事件，此時應該如何抉擇？這些情況都需要一個更重要的方針作為指導——生命至上。筆者認為，“生命至上”是以人民為中心的發展思想在安全生產領域的具體體現，是現有安全生產工作方針的與時俱進，“生命至上、安全第一、預防為主、綜合治理”的方針更加具有科學性、系統性、完整性。

在這4個具體要求中，最優先的原則是“生命至上”，這是底線思維在安全生產工作中的運用，在生產經營活動中，不論財產損失的事故級別多么高，也要優先救援哪怕一個人的生命，這是安全生產工作的底線，人的生命保障是至上的。“安全第一”是戰略思維在安全生產工作中的運用，在生產經營活動的各方面工作中，不管安全工作與哪一項工作發生矛盾，優先做好安全工作是企業必然的戰略選擇。“預防為主”是辯證思維在安全生產工作中的運用，安全生產工作的直接目的是避免生產過程中發生事故，認識事故發生的客觀性，分析事故發生的規律性，預控事故發生的可能性，從“三個預防”出發，抓住關鍵、找準重點，把握規律、落實措施。“綜合治理”是系統思維在安全生產工作中的運用，把各方面安全生產工作作為一個系統來看待，全面思考、整體研究，堅持推進“黨政統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作格局。

“生命至上、安全第一”是關于安全生產工作的世界觀，是安全生產工作的出發點和落腳點，而且可以進一步區分為保護生命安全和保護財產安全2個層次。“預防為主、綜合治理”是關于安全生產工作的方法論，是安全生產工作的著力點和切入點，為我們開展安全工作提供了科學的方法和途徑。防止和減少事故是安全生產工作的主要矛盾，是在“生命至上、安全第一”的世界觀指導下做出的重要論斷；同時，“預防為主、綜合治理”是針對主要矛盾，分別從時間推進和空間布局2個方面采取措施的基本要求。