老年人幸福生活更有保障
——《廣東省養(yǎng)老服務條例》解讀

姜逾婧

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《廣東省養(yǎng)老服務條例》已于今年1月1日起正式施行。條例的出臺是貫徹落實習近平總書記重要講話精神以及中央、省委有關決策部署的必然要求，是確保上位法有效實施和為廣東養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展提供有力法制保障的客觀需要，也是廣東實施積極老齡化戰(zhàn)略、保障和改善民生的重要舉措，對完善養(yǎng)老服務體系、規(guī)范養(yǎng)老服務工作、促進養(yǎng)老服務事業(yè)健康發(fā)展具有重要和深遠的意義。

提高養(yǎng)老服務質量，關系廣東1 000多萬老年人的晚年幸福，也關系他們子女的工作生活，是涉及人民生活質量的大事。省人大常委會高度重視法規(guī)案的起草和審議工作，專門成立了由多個部門和專家學者參加的起草工作小組。在起草和審議過程中，多次開展深入調研、征求意見、座談論證，在反復研究修改和充分評估的基礎上，歷經20個月，終于將條例呈現在社會公眾面前。為提高條例的針對性和可操作性，確保條例立得住、行得通、真管用，制定條例過程中，最大限度多規(guī)定實質性的內容，減少較虛的條文，避免簡單的政策堆砌，在實化細化政府和有關部門職責的同時，著重完善發(fā)展養(yǎng)老服務的制度機制，做好頂層設計，并針對實踐中的一些突出問題明確具體措施和解決方案，力求落地有效、推動有力、群眾有感。條例分十章共八十七條，對規(guī)劃建設、居家社區(qū)養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合、養(yǎng)老服務人才、扶持保障、監(jiān)督管理、法律責任等作出了規(guī)定，層次清晰、重點突出，具有鮮明的廣東特色。

推動兩個“多”構建共建共享養(yǎng)老新格局

推動多層次養(yǎng)老服務體系。近年來，為應對日益嚴重的人口老齡化，加快建設養(yǎng)老服務體系，國家層面不斷出臺新政策新要求，調整速度之快、改革力度之大前所未有。如對養(yǎng)老服務體系的定位從“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”調整為“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”，到條例提交三審前夕，又調整為“以居家為基礎、以社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結合”。為更好地落實國家最新政策精神，條例及時調整表述，第三條明確養(yǎng)老服務發(fā)展堅持以人為本、共建共享，建立健全以居家為基礎、以社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系。

推動多元主體參與。廣東養(yǎng)老服務事業(yè)與全國情況基本相同，處于發(fā)展初期，引導和扶持社會力量參與養(yǎng)老服務的力度還很不夠，社會力量參與養(yǎng)老服務在市場準入、服務標準、定價機制等方面的政策引導和配套服務不足，影響了其積極性。為此，條例在總則部分重點明確了各級政府和有關部門在養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展中的相關職責，特別是完善政策體系、推動改革創(chuàng)新，激發(fā)各類服務主體活力等方面的職責；規(guī)定了支持人民團體和社會組織、村（居）民委員會以及社會各方面提供、參與、支持養(yǎng)老服務的內容。同時，在第二至第七章中均有大量條文強調社會力量參與，通篇體現了引導社會力量參與養(yǎng)老服務的改革發(fā)展思路。

明確職責要求推動相關標準指引早出臺

統籌有序發(fā)展需要規(guī)劃的引領和保障。省的相關配置標準和規(guī)劃指引對地方各級人民政府的規(guī)劃工作具有重要指導作用，但實踐中，廣東養(yǎng)老服務設施配置標準和規(guī)劃指引卻因部門職責不清而遲遲未能出臺。

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民政部門對養(yǎng)老服務需求最熟悉，規(guī)劃主管部門的專業(yè)性更強，究竟將責任交給政府定還是條例直接明確，是主協辦機制還是配合協作，起草和審議過程中，各方面圍繞這些問題提出了不同意見。考慮到規(guī)劃主管部門已開展了規(guī)劃指引的征求意見工作，有相對成熟的初稿，且在審議過程中省政府出臺的最新文件也明確由規(guī)劃主管部門負責，為推動配置標準和規(guī)劃指引的早日出臺，盡快為全省各地科學規(guī)劃養(yǎng)老服務設施提供指引，條例第十條明確了各相關部門的職責。

設定三個“下限”推進設施配套建設補短板

制定條例之時，由于各方面因素的影響，廣東養(yǎng)老服務設施建設實踐并不理想，對標國家和省的建設要求，除個別地市發(fā)展良好外，很多地方達不到最低標準，嚴重制約了當地養(yǎng)老服務的發(fā)展。養(yǎng)老服務設施缺失是廣大人民群眾的切身體會，也是常委會組成人員最關心的問題之一。審議過程中，很多常委會組成人員提出要盡快增加居家社區(qū)養(yǎng)老服務設施和服務供給，讓群眾實實在在地感受到老有所養(yǎng)。一方面，要下大力氣強化養(yǎng)老服務設施建設，提升條例剛性，定出硬指標，另一方面，也要考慮21個地級以上市的情況差異，避免立法脫離實踐。

經過多次調研論證，條例最終設定了三個“下限”，即：城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃應按照人均用地不少于零點一平方米的標準分區(qū)分級規(guī)劃養(yǎng)老服務設施；新建城區(qū)和新建住宅區(qū)以每百戶不低于二十平方米的標準配套建設養(yǎng)老服務設施；舊城區(qū)和已建住宅區(qū)養(yǎng)老服務設施不符合規(guī)劃要求和建設標準的，按照每百戶不低于十五平方米的標準予以配置。

為確保配置標準落實到位，針對新建城區(qū)和住宅區(qū)養(yǎng)老服務設施不符合標準、不按時交付等實踐難題，第十一條第一款規(guī)定了配建設施無償移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處按照規(guī)劃用途安排使用以及竣工驗收應征求民政部門意見等解決措施；針對舊城區(qū)和已建住宅區(qū)配建工作主體缺失問題，第十一條第二款規(guī)定所在地人民政府應當加強統籌協調，推動建設達標。此外，為更好滿足人民群眾對美好生活的向往，條例還對實踐表達了厚望——規(guī)定三個標準應隨本地經濟社會發(fā)展水平和養(yǎng)老服務需求等情況逐步提高。

搭建制度框架鼓勵居家社區(qū)養(yǎng)老快發(fā)展

廣東各地居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展情況差距較大，需求不同、探索多樣，為使立法更好地適應全省的實際，條例第三章按照明確功能定位、完善政策措施、激發(fā)社會活力的思路搭建制度框架，推動提高居家社區(qū)養(yǎng)老服務水平。

一是完善居家社區(qū)養(yǎng)老服務中的政府職責，包括完善政策推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展、推動服務網絡建設、優(yōu)先保障特殊困難的老年人、建立特殊老年人定期巡訪制度、推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務信息化發(fā)展、支持嵌入社區(qū)式養(yǎng)老機構建設、推動機構養(yǎng)老和居家社區(qū)養(yǎng)老服務融合發(fā)展等。

二是規(guī)范和促進居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務功能、規(guī)范服務、探索互助養(yǎng)老等內容。除強化、細化政府引導推進的職責之外，第三章僅明確了目標方向和基本規(guī)范，目的是為實踐留有充分的探索創(chuàng)新空間，這樣不僅能保證立法與改革的順暢銜接，更能有力推動和保障改革的不斷發(fā)展。

分類定位規(guī)范促進養(yǎng)老機構發(fā)展更充分

在條例的審議過程中，國務院決定取消養(yǎng)老機構設立許可，隨后國家又提出“機構充分發(fā)展”的新方向。考慮到新的改革舉措將對養(yǎng)老機構發(fā)展產生重大影響以及老年人權益保障法尚未修改的實際情況，立法及時轉變思路，以“定標準、更開放、強保障、重監(jiān)督”為原則重新定位相關內容，對涉及養(yǎng)老機構設立許可的規(guī)定和取消許可后不宜繼續(xù)實施的制度作出調整，既在與上位法不沖突的前提下迅速落實了國家改革精神，又預估國家法律修改的情況做好了與上位法的銜接。

同時，針對養(yǎng)老機構布局結構不合理、公辦機構功能定位不明確、支持社會力量設立養(yǎng)老機構政策措施不到位、護理型和醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構嚴重短缺、服務質量參差不齊等困擾養(yǎng)老服務發(fā)展的難題，條例第四章一一作了回應，強化了政府在推動機構養(yǎng)老服務發(fā)展中的相關責任，明確了養(yǎng)老機構的定位和服務規(guī)范要求。其中，就各方面意見較為集中的養(yǎng)老服務從業(yè)人員歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人的問題，在第三十四條中作出了積極回應，并在后文相應規(guī)定了職業(yè)道德教育、相關行為的懲戒措施和法律責任等內容。

健全政策機制支持醫(yī)療養(yǎng)老服務深融合

醫(yī)養(yǎng)結合是近年來老年人呼聲最高的服務需求之一。為促進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務資源整合，推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，條例第五章明確建立健全醫(yī)養(yǎng)結合制度，強化了政府規(guī)劃指導、扶持推動、優(yōu)化審核審批程序、加快健全醫(yī)療護理體系、支持多機構執(zhí)業(yè)等職責，針對群眾反映強烈的醫(yī)保待遇問題，對優(yōu)化醫(yī)保報銷程序和結算方式、將養(yǎng)老機構設立的醫(yī)療衛(wèi)生機構納入醫(yī)保定點范圍等作了規(guī)定。

在調研和征求意見過程中，各方面普遍呼吁盡快將長期護理保險探索經驗上升為全省層面的政策，幫助更多有長期護理需求的老年人及其家庭擺脫困境。實際情況是，長期護理保險尚處于少數城市試點階段，老年人權益保障法第三十條雖然就老年人護理需求問題作了規(guī)定，也僅是“逐步開展長期護理保障工作”和給予護理補貼兩方面內容，依據現有法律法規(guī)和政策，省的層面尚不具備依據和條件全面推廣實施。

經反復研究權衡，立法選擇了積極引領。第四十四條依據上位法對逐步開展長期護理保障工作作了規(guī)定，結合實踐明確完善專業(yè)照顧護理服務體系，規(guī)定了發(fā)放護理補貼、探索建立長期護理保險制度、支持開發(fā)商業(yè)性長期護理保險產品等方式，保障老年人護理需求。一邊是群眾對立法的期盼，一邊是制度和政策上的障礙，立法沒有回避問題，而是選擇迎難而上，努力用法律促進民生質量的提升，讓人民的需求和愿望得到更好的實現。

扶持監(jiān)督并重突出政府行業(yè)社會嚴約束

促進養(yǎng)老服務健康有序發(fā)展，既需充分松綁鼓勁，為各方面積極參與營造良好環(huán)境，又應注重規(guī)范服務、強化監(jiān)督，推動服務質量有效提升。為此，條例第七章在整合提煉國家和省有關扶持保障政策的基礎上，建立健全了扶持保障制度，特別是對土地優(yōu)惠、用水用電用氣等價格優(yōu)惠予以明確，力促優(yōu)惠措施切實落地。

第八章構建了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結合的綜合監(jiān)管體系，建立健全了監(jiān)督管理制度，強化行業(yè)自律和誠信建設，完善信用體系建設、健全懲戒機制，重點突出了養(yǎng)老服務事中事后監(jiān)督。其中，為回應群眾呼聲，針對實踐中坑老、騙老的惡劣行為，第七十一條專門規(guī)定了對養(yǎng)老服務領域非法集資、詐騙等違法行為加強監(jiān)管和查處的內容。

此外，條例還就解決養(yǎng)老服務人才嚴重匱乏、服務人員素質不高等養(yǎng)老服務人才發(fā)展問題作出了制度安排和政策引領，對政府有關部門及其工作人員、養(yǎng)老機構和養(yǎng)老服務從業(yè)人員的法律責任，以及未按規(guī)劃要求配建養(yǎng)老服務設施、未經法定程序擅自改變養(yǎng)老服務設施建設用地用途、騙取補貼補助獎勵等行為的法律責任，作出了規(guī)定。

養(yǎng)老服務是全社會關注熱點和重大民生工程，養(yǎng)老服務條例是受各方面廣泛關注的立法項目。在整個立法過程中，省人大常委會始終堅持立法為民、立法惠老，注重通過具體制度設計，將憲法法律規(guī)定的老年人獲得物質幫助、享受社會服務和優(yōu)待、參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果等權利落到實處，切實用法律呵護人民群眾幸福生活。

條例的出臺適應新時代發(fā)展形勢，回應了人民群眾的現實需要，制度規(guī)定較為全面、標準要求具體明確、機制措施切實可行，且具有一定的前瞻性，是堅持人民有所呼、立法有所應的充分彰顯，是立法堅持以人民為中心的集中體現，也是精細化立法的一次生動實踐。條例的出臺將有力促進多元化養(yǎng)老服務體系的建立健全，引領和推動廣東養(yǎng)老服務各項改革探索的順利開展，更好保證全省老年人在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感。■